一個白宮編外人員=國防部長+國務卿

許述工作室

執筆 許述

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近日，美國總統國家安全顧問（也稱國家安全事務助理）杰克·沙利文（英文名：Jake Sullivan）訪問中國成為熱點新聞。“顧問”經常被人調侃：顧得上就問，顧不上就不問。美國總統國家安全顧問是一個沒有編制的職位，但這個“顧問”卻位高權重，有時候甚至壓美國白宮最全權勢的兩個部長即國防部長和國務卿一頭。

美國國家安全顧問沙利文訪華

本工作室創始人許述2024年新作《這也是美軍：美軍的50個弱點》剛好詳細分析了“美國國家安全顧問”這個職位的利弊，以下是該書原文：

在美國，老大是總統，老二是誰？

有一個人，不像副總統那樣有權順位當總統，也不像國務卿和國防部長那樣管著要害部門，但其地位卻堪稱“一人之下、萬人之上”。此人，就是總統的“軍師”——國家安全事務助理（或譯為國家安全顧問），此職易人或出訪，媒體必廣泛報道。

國家安全事務助理設立于朝鮮戰爭結束那一年——1953年，由新總統艾森豪威爾創設，不過當年只是國家安全委員會的行政秘書。肯尼迪接任后，重新定位國家安全事務助理，將其角色轉變為總統的“個人秘書”。注意，國家安全事務助理這個職位是總統請的，不是法律賦予的，故不必提請國會同意。

美國國家安全事務助理有哪些權力呢？

與國防部長等內閣部長們的職權有明確法律規定不同，國家安全事務助理的權力處于“灰色地帶”，由其老板總統說了算。從這個意義上說，美國國家安全事務助理有點類似中國古代的“太監”：皇帝給你權力，你甚至可以凌駕于宰相之上；皇帝不給你權力，你啥都不是。國家安全事務助理能發揮多大作用，一看其本人能力，二看其和總統的關系。

一般來說，美國國家安全事務助理的活兒包括：

1.建議總統召開國家安全會議，提出會議的議題，并將會議最終成果呈請總統批示；

2.向總統提供獨立建議（不受部門利益所左右）；

3.匯編情報；

4.監督政策的執行；

5.代表總統參與對外談判或進行危機處理。

是不是有點枯燥？

筆者也覺得抽象，那就來點兒具體的，有請兩位過來人現身說法。一位是里根的國家安全事務助理鮑威爾，他說：“國家安全委員會就填補了一個權力真空，成了進行小型戰爭的國防部、成了實行秘密外交的國務院、成了從事隱蔽活動的中央情報局。”好家伙，國家安全顧問集中了國防部長、國務卿和中央情報局局長三名大佬的權力。另一位是[1]小布什的國家安全事務助理哈德利[2]（2005-2009年在任），他曾現身說法：“你比總統的國家安全團隊中的其他任何成員與總統接觸的時間都要多。你是總統早上來到橢圓形辦公室開始工作時見到的第一個人，也是總統在作出任何重大的外交政策或國家安全決策前見到的最后一個人”；“你最有可能成為那個知道總統在這些事務上的想法的人，你能參與涉及全球并影響到整個世界的至關重要的事務之中”[3]。

可見，國家安全事務助理在一定程度上可以代表總統，可以“狐假虎威”，可以令“森林里的大小動物”畏懼。按照《外國軍事學術》[4]的表述，“在國家安全政策制定的過程中，國家安全事務助理發揮著核心作用”。[5]盡管國務卿和國防部長分別掌管著美國最龐大最有權勢的兩個部門——國務院和國防部，而國家安全事務助理麾下則無一兵一卒，但國務卿和國防部長卻往往不敢得罪國家安全事務助理，因為那是總統的“代表”。

美國國家安全事務助理沒有法定地位，屬于典型的“位低權重”。為便于理解，大家不妨回想一下秦朝的李斯：作為名滿天下、位高權重的宰相，只有皇帝胡亥可以殺他，但李斯為何死在宦官趙高手里？因為趙高有一個特殊的優勢李斯沒有——每天可以見到皇帝，李斯見皇帝則需通過趙高。趙高沒有權力動李斯，但可以借皇帝的刀殺人。

1953年至今，美國先后有28位國家安全事務助理，其中4位的名字可謂如雷貫耳。排在第一的大腕兒，中國人很熟悉——基辛格。咦，他不是國務卿嗎？

當年，基辛格為尼克松探路訪問中國，其身份并非國務卿，而是國家安全事務助理。按理，這種事兒該國務卿出面，但基辛格越俎代庖，把國務卿羅杰斯的活兒干了。羅杰斯實在憋屈，干脆辭職不干，基辛格于是順水推舟直接兼任國務卿。基辛格是尼克松的好基友，深受總統寵信，通過國家安全委員會進行跨部門決策，國務卿和國防部長等內閣部長們幾乎都被邊緣化，一邊兒涼快去也。基辛格之前，很多人不知道國家安全事務助理是干啥的；基辛格之后，國家安全事務助理這個職位名滿天下。

俗話說，“一朝天子一朝臣”。尼克松被迫辭職后，福特上臺，按慣例要換“大秘”，卻留用了基辛格。不過，福特是個弱勢總統，白宮幕僚長（即白宮辦公廳主任，相當于中國的中央辦公廳主任）拉姆斯菲爾德看不慣基辛格的強勢，兩人經常發生沖突。一年后，福特解除了基辛格的國家安全事務助理職務，只留任國務卿。

最有權勢和名望的4位美國國家安全事務助理——

從坐姿看，基辛格（右）倒像是尼克松（左）的“領導”

布熱津斯基與卡特

老布什與鮑威爾

賴斯與小布什

美國歷任國家安全事務助理，能混到基辛格的高度還能干成大事的不多，有三位可以和基辛格媲美：鮑威爾（1987.11.23—1989.1.2在任）、賴斯[6]（2001.1.22—2005.1.25在任）、布熱津斯基[7]（1977.1.20—1981.1.22在任）。

國家安全事務助理作為隱形的“二老板”，很多人垂涎三尺，但也有人不屑一顧。比如，退役海軍中將哈沃德[8]就在2017年婉拒過特朗普的邀請。當時，他已經在洛克希德?馬丁公司（軍工和航空航天巨頭）當了兩年多高管，表示對國家安全事務助理一職沒興趣：“這個工作需要一天24小時，一周7天全力以赴才能做好。我目前無法做出這樣的承諾。”[9]言下之意：對不起，老夫沒空陪你玩。

美國定期[10]或不定期（遇重要緊急事件）召開國家安全會議（會議室位于白宮地下室），有兩個人基本每次都要出席——國家安全委員會主席（總統）、國家安全事務助理。1962年古巴導彈危機期間，美國多次召開國家安全會議，國家安全事務助理邦迪[11]出席頻率很高。

古巴導彈危機后肯尼迪召開國家安全會議（1962年10月29日這次）

911事件后小布什召開國家安全會議（2001年10月12日）

國家安全事務助理仗著有后臺老板總統撐腰，對內閣部長們往往不夠尊重。像基辛格那樣直接“生吃”國防部長和國務卿的國家安全事務助理極少，但暗中架空后者的事情則時有發生。奧巴馬時期，國防部長蓋茨就是“受害者”之一，他在回憶錄中寫道：“國家安全委員會工作人員給四星上將或戰地指揮官打電話，這在當年簡直是難以想象的‘以下犯上’，他們甚至可能因此被革職。可在奧巴馬當政時，我早就習以為常，于是我讓指揮官們將這類電話直接轉到我的辦公室。” [14]

除了國防部長，白宮幕僚長有時也會被國家安全事務助理欺負。特朗普有一個著名的鷹派助理叫博爾頓[15]，與白宮幕僚長凱利[16]大吵了一架，就差打架了。還好，凱利號稱白宮讀書最多的人，比較斯文，“君子動口不動手”。

國家安全事務助理和內閣部長們鬧矛盾就算了，最令人意想不到的是，他們有時竟和自己的老板總統過不去。所以，特朗普三年炒了四個不聽話的助理。值得玩味的是離職原因，雙方說法不一致。博爾頓離職時，特朗普說：是我要他滾蛋的；博爾頓則說：是爺爺我自己要走的。

話說，國家安全事務助理為嘛和自己老板過不去，腦袋被門擠了嗎？

國家安全事務處理號稱無門無派，能夠為總統提供超然于部門利益之上的獨立意見。其實，這只是理想狀態。實踐中，國家安全事務助理往往不是根據國家利益的需要為總統出謀劃策，而是企圖把自己的意志強加給總統，借助總統實現自己的理念。用中國人熟悉的話說就是“學成文武藝，貨與帝王家”。這樣的國家安全事務助理，有成功的，如基辛格，正式進位國務卿；有失敗的，如博爾頓，卷鋪蓋走人。

真正有智慧的國家安全事務助理，既能伺候好老板，也善于和內閣部長們處好關系。小布什的國家安全事務助理哈德利這樣總結自己的處事之道：“必須謹防超越內閣官員的職權——特別是國防部長和國務卿。”[17]可惜，這樣上下通吃、左右逢源的國家安全事務助理，著實不多。

有人的地方就有江湖，有江湖的地方就有關系，有關系的地方就有矛盾。

本工作室創始人許述2024年新作《這也是美軍：美軍的50個弱點》出版上市后的部分市場反饋如下：

1.《中華讀書報》、中國軍網、長安街讀書會、著名軍事專家倪樂雄等推薦。倪樂雄老師曾于2022年5月20在本公眾號撰文《倪樂雄：烏軍或將反攻俄境》（點擊文章標題可回看）研判烏克蘭軍隊將攻入俄境，兩年后的2024年8月，上述預言應驗成為現實。

截圖為證

2.《作家文摘》《特別關注》等轉載本書有關內容。

3本書被本書被軍事科學院圖書館和國防科技大學圖書館等收藏，并進入香港書城、臺灣書城、海外圖書市場。

《這也是美軍：美軍的50個弱點》在本公眾號的集中推廣至此告一段落。9月2日開始，本公眾號將回歸本位，繼續推送許述工作室2024年度關于美軍的最新研究成果《美國海軍如何進行訓練演習》《美國空軍如何進行訓練演習》等報告，敬請關注。

注釋：

[1]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第369頁。

[2] 哈德利：1947年生，耶魯大學法學博士出身，熟悉國際事務，早在福特總統時期就是國家安全委員會成員，后來擔任小布什的第二任國家安全事務助理（第一任是賴斯）。

[3]《國家安全事務助理的職能是什么》，ShareAmerica，2019年9月18日

https://share.america.gov/zh-hans/national-security-adviser/

[4]《外國軍事學術》：中國軍事科學學會國際軍事分會、軍事科學院世界軍事研究部主辦的期刊。

[5] 李健：《美國國家安全體制與決策流程》，《外國軍事學術》，2013年7月。

[6] 賴斯：1954年生，丹佛大學國際研究學院博士出身，2005年1月接替鮑威爾擔任國務卿，既是繼鮑威爾之后第一個非洲裔國務卿，也是繼奧爾布賴特之后第二個女性國務卿。她有一個著名的主張：以軍事手段解決外交問題。

[7] 布熱津斯基（1928.3.28—2017.5.26）：生于波蘭，美國著名戰略家，曾任卡特總統的國家安全事務助理。他最出名的是兩件事，一是預測了中國在21世紀的崛起；二是提出了“奶頭樂”理論（tittytainment，titts與entertainment的拼合詞）——要讓全球80％被“邊緣化”的人（指發展中國家和東歐前社會主義國家的人）安分守己，另外20％搭上全球化快車的人（指發達國家的人）。欲高枕無憂，就要采取色情、麻醉、低成本、半滿足等辦法，解除“邊緣人”的精力與不滿情緒。

[8] 哈沃德：生于1956年（1957年），海軍軍二代，畢業于海軍軍官學院，后加入海軍海豹突擊隊，當過中央司令部副司令，聯合部隊司令部副司令。2013年11月退役，次年到著名軍火商洛克希德·馬丁公司擔任高管。

[9]《川普國家安全事務助理新人選婉拒邀請》，美國之音，2017年2月17日。

https://www.voachinese.com/a/news-security-advisor-20170217/3728587.html

[10] 國家安全委員會定期會議的出席者如下：國家安全事務助理、白宮辦公廳主任、國務卿、國防部長。

[11] 邦迪：1919年生，哈佛大學畢業，二戰期間加入陸軍，后回母校哈佛大學任教，教授美國外交政策和歷史，混出了名聲，1961年擔任過肯尼迪的國家安全事務助理。肯尼迪遇刺，副總統約翰遜繼位后留任他為國家安全事務助理。一般來說，美國總統換人，國家安全事務助理也要換，他能輔佐兩任總統，可見能力不是一般強。

[12] 1962年10月29日，美國國家安全委員會開會商討應對古巴導彈危機對策，與會者從總統肯尼迪開始，順時針依次是：（1）President Kennedy （2）Secretary of Defense Robert S. McNamara （3）Deputy Secretary of Defense Roswell Gilpatric （4）Chairman of the Joint Chiefs of Staff Gen. Maxwell Taylor （5）Assistant Secretary of Defense Paul Nitze （6）Deputy USIA Director Donald Wilson（7）Special Counsel Theodore Sorensen（8） Special Assistant McGeorge Bundy （9）Secretary of the Treasury Douglas Dillon （10）Attorney General Robert F. Kennedy （11）Vice President Lyndon B. Johnson （12） (hidden) Ambassador Llewellyn Thompson （13）Arms Control and Disarmament Agency Director William C. Foster （14）CIA Director John McCone （15）(hidden) Under Secretary of State George Ball （16）Secretary of State Dean Rusk.

[13] 小布什召開這次國家安全會議一共8人，從小布什開始順時針依次是：小布什、國務卿鮑威爾、國防部長拉姆斯菲爾德、參聯會主席理查德?邁爾斯、國家安全事務助理賴斯、中央情報局局長喬治·特尼特、反恐安全小組主席理查德·A·克拉克或財政部長保羅·奧尼爾（不確定）、副總統切尼。

[14]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第571-572頁。

[15] 博爾頓：1948年生，耶魯大學法律博士出身，曾出任副國務卿（小布什政府）和美國常駐聯合國代表，強烈主張對伊朗和朝鮮等國采取強硬態度，批評奧巴馬軟弱。后出任過特朗普的國家安全事務助理，兩人最后不歡而散。

[16] 凱利：1950年生，曾任美國南方司令部司令（上將），2016年退役后，被特朗普提名為國土安全部部長，不久又轉任白宮幕僚長（2017.7—2019.1）。

[17]《國家安全事務助理的職能是什么》，ShareAmerica,2019年9月18日

https://share.america.gov/zh-hans/national-security-adviser/

“許述工作室”創始人簡介

許述，軍事學博士，出版過《這才是美軍》《兵道》《這也是美軍：美軍的50個弱點》，現創辦工作室，聚焦研究美軍。