實錄 | 第十期環(huán)境新聞茶座·生態(tài)法典專場（3）汪鍵：生態(tài)環(huán)境法典實施背景下排污許可制度政策走向

7月10日，以“法典為綱 同心護綠”為主題的第十期環(huán)境新聞茶座·生態(tài)環(huán)境法典專場在山西臨汾舉辦。活動旨在深入學習生態(tài)環(huán)境法典，交流研討生態(tài)環(huán)境法治新聞報道創(chuàng)新路徑，為生態(tài)環(huán)境法典實施營造良好輿論氛圍。本期茶座由中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會主辦，中國環(huán)境記協(xié)網(wǎng)絡(luò)媒體專業(yè)委員會承辦，山西華德冶鑄有限公司支持。

現(xiàn)將與會嘉賓發(fā)言整理刊發(fā)。今日刊發(fā)實錄（3）——生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司原副司長、一級巡視員汪鍵的分享。

生態(tài)環(huán)境法典實施背景下

排污許可制度政策走向

汪鍵

各位環(huán)境記協(xié)的理事，各位同仁、企業(yè)界的朋友們：

大家好！本次茶座以“法典為綱 同心護綠”為主題，結(jié)合當前生態(tài)環(huán)境法典即將實施的背景。下面，我圍繞排污許可制度實施進展與現(xiàn)存問題、法典框架下排污許可制度的重大變化、排污許可制度體系未來政策走向三個方面作主旨報告：

一、排污許可制度進展與現(xiàn)存問題

排污許可制度改革至今已推進十余年，經(jīng)過長期落地實踐，行業(yè)上下對該項制度的實施邏輯、運行模式和監(jiān)管要求，已經(jīng)形成普遍認知與成熟理解。

自黨的十八屆三中全會部署排污許可制度改革以來，該制度成為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域唯一一項歷次中央全會以及重要頂層文件均持續(xù)部署、反復強調(diào)的核心管理制度。從黨的二十大明確全面實行排污許可制，到二十屆三中、四中全會持續(xù)深化改革要求，制度定位從“全面實施”穩(wěn)步邁向“落地做實”，逐步夯實固定污染源監(jiān)管核心制度地位，是推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手。

伴隨《生態(tài)環(huán)境法典》落地實施，以排污許可為核心的統(tǒng)一監(jiān)管體系全面成型，持證排污、按證排污、按證管理將成為固定污染源監(jiān)管的唯一標準和剛性底線。

從覆蓋范圍看，全國約有400萬家固定污染源納入排污管理，累計核發(fā)近40萬張排污許可證；其中重點管理約14萬、簡化管理約26余萬，近360萬家排污登記管理企業(yè)登記，實現(xiàn)固定污染源排污管理全覆蓋。

在看到上述成效的同時，我們也必須清醒認識到，持續(xù)深化排污許可制度改革任重道遠，當前存在的主要問題集中在以下兩個方面：

一是企業(yè)普遍不重視，主體責任落實不到位。多數(shù)企業(yè)對排污許可制度的認識不足，未將排污許可證作為日常排污管理的剛性約束。部分企業(yè)未按要求開展自行監(jiān)測、規(guī)范填報臺賬和執(zhí)行報告，存在監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、臺賬不全、報告不實等問題。

二是管理能力薄弱，配套監(jiān)管體系尚未完善。與排污許可核心制度相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管體系和執(zhí)法體系尚未完全建立，對排污許可證合規(guī)性核查等的監(jiān)管能力不足。

二、生態(tài)環(huán)境法典中排污許可制度的重大變化

（一）主體內(nèi)容“條例平移入法”

法典第174至186條設(shè)置了排污許可專章，從許可證內(nèi)容、核發(fā)程序、企業(yè)責任到證后監(jiān)管，90%以上條款與《排污許可管理條例》完全一致，屬于“行政法規(guī)法律化”的平移。

具體來看，核心條款實現(xiàn)了全平移。許可定位上，條例第1條“加強排污許可管理”升級為法典第174條“以排污許可制為核心”，表述升級、內(nèi)容不變；分類管理、核發(fā)條件與內(nèi)容、企業(yè)責任、有效期與變更等核心規(guī)則均與條例完全一致，無新增義務(wù)。

主體制度在法典中是“升階”。法典沒有改變排污許可證核發(fā)流程、沒有擴大企業(yè)核心義務(wù)，把成熟的條例規(guī)則上升為法律，解決“行政法規(guī)位階低、與專項法沖突”的問題。

（二）固定源核心制度的設(shè)計邏輯

第一，頂層立法定位。法典在總則層面定調(diào)“核心地位”。國家建立健全以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)督管理制度；實行排污許可管理單位必須持證排污，無證不得排污。在立法體例上，提取公因式、通則前置，將排污許可放在第二編·污染防治·第一分編·通則第二章，作為大氣、水、固廢、噪聲、土壤、海洋、輻射所有污染領(lǐng)域通用基礎(chǔ)制度，所有單行污染防治分編全部服從該章規(guī)則，統(tǒng)一全要素監(jiān)管邏輯。

第二，實體規(guī)則體系。排污許可專章構(gòu)建了“準入—發(fā)證—持證—變更延續(xù)—注銷”全閉環(huán)內(nèi)部制度，共13條具體條款，主要包括五個方面。

環(huán)境要素和范圍全覆蓋，統(tǒng)一列明9大類必須納入許可管理對象，區(qū)分重點管理、簡化管理、排污登記三類管控方式。三個法定核發(fā)前置條件，即環(huán)評批復或登記表備案完成；污染物排放達標；污染治理設(shè)施可行、穩(wěn)定達標。一證集成主要環(huán)保管控要求，許可證統(tǒng)一記載排污口硬件要求、排放限值、自行監(jiān)測與臺賬等法定義務(wù)、總量與碳排放協(xié)同管控約束，是企業(yè)環(huán)保義務(wù)的載體。全生命周期動態(tài)管理，許可證有效期5年，到期延續(xù)；改擴建、排污口或產(chǎn)能增加、排放種類變化需重新領(lǐng)證；變更、撤銷、注銷流程法定、全程公示留痕。持證單位強制性常態(tài)化義務(wù)，包括按證運行治污設(shè)施、依法自行監(jiān)測，保存臺賬記錄、按期提交執(zhí)行報告并公開信息。

第三，環(huán)境管理制度協(xié)同機制。法典把分散的環(huán)境管控制度嵌入排污許可框架，形成“核心制度統(tǒng)領(lǐng)配套制度”架構(gòu)。與環(huán)評銜接，環(huán)評批復是領(lǐng)證前置，污染防治管控要求寫入許可證；與總量控制銜接，超總量即超許可，一套罰則追責；與標準銜接，各類法定排放標準轉(zhuǎn)化為許可證限值；監(jiān)測數(shù)據(jù)為合規(guī)核查主要依據(jù)；重污染天氣應(yīng)對等特殊管控要求統(tǒng)一歸集至許可證。

第四，法律責任分層。法典第五編法律責任單獨設(shè)立違反排污許可管理規(guī)定專項章節(jié)，共12條罰則，形成分層懲戒體系。無證排污處20萬元至100萬元罰款，情節(jié)嚴重責令停產(chǎn)關(guān)閉，負責人可行政拘留；超許可排污處10萬元至100萬元罰款，可按日連續(xù)處罰；臺賬造假、干擾監(jiān)測等行為對應(yīng)專項罰款；技術(shù)服務(wù)機構(gòu)造假處3至5倍罰款、取消資質(zhì)、終身禁業(yè)；所有違法情形可同步實施失信懲戒、生態(tài)環(huán)境損害賠償、移送刑事責任。

整體來看，制度設(shè)計實現(xiàn)事前鎖定準入、事中全程統(tǒng)管、事后統(tǒng)一追責，覆蓋全領(lǐng)域、形成全閉環(huán)，將排污許可重構(gòu)為固定污染源監(jiān)管體系的總樞紐和執(zhí)法主要依據(jù)。

（三）制度邏輯徹底換軌

排污許可制度的形式內(nèi)容不變，但邏輯徹底換軌。形式?jīng)]變：許可證怎么辦理、企業(yè)要做什么，和條例時代一致。邏輯變了：制度關(guān)系上，排污許可從配套管理制度升級為固定源治理的核心制度；執(zhí)法邏輯上，在固定源污染防治范疇，從多法并行變?yōu)榕盼墼S可證統(tǒng)一依據(jù)；約束邏輯上，許可證變?yōu)榉ǘㄌ幜P邊界、合規(guī)紅線、責任載體。

三、排污許可制度未來政策走向

《美麗中國建設(shè)“十五五”規(guī)劃》明確了下一階段改革方向：加快落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度，逐步實現(xiàn)污染物排放量精準許可、監(jiān)測和執(zhí)法；探索生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、環(huán)評、排污許可全鏈條制度改革；深化總量控制、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計等與排污許可制銜接。

各位同仁，法典實施標志著排污許可制度進入全新階段。希望各方準確把握制度要求，壓實主體責任，共同推動排污許可制度落地做實，助力生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

以上就是我的主旨報告內(nèi)容，謝謝大家。

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