專家解讀 | 吳君煒：以災害綜合風險源頭管控推動治理模式向事前預防轉型的重慶探索

導讀

近日，國務院印發《現代化應急體系建設“十五五”規劃》（以下簡稱“《規劃》”），對“十五五”時期安全生產、防災減災救災等工作作出部署。為深入學習貫徹《規劃》精神，凝聚行業共識，中國城市規劃學會特別推出【現代化應急體系建設“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動。誠邀多位專家學者建言獻策，推動規劃理論與應急實踐深度融合，以規劃智慧賦能《規劃》高質量落地。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：2657字

閱讀時間：8分鐘

作 者

吳君煒，重慶市規劃設計研究院

近日，國務院印發《現代化應急體系建設“十五五”規劃》，明確提出突出風險源頭管控、加快治理模式向事前預防轉型，到2030年，以事前預防為主的治理模式有效建立。這一重大轉向，標志著我國應急管理從被動應對向主動防控的根本性變革。如何讓“源頭管控”從政策文本走向治理實踐？重慶市主動承擔應急管理部部署的災害綜合風險防控區劃示試點工作，選取開州區竹溪鎮開展試點探索，為災害綜合風險源頭管控提供了可借鑒的基層樣本。

1

為什么必須轉向“事前預防”？

應急管理若僅停留在“事后救火”，則成本高、損失大，且難以根除隱患。當前，臺風、洪澇、地質災害、森林火災等自然災害的極端性進一步加劇，傳統“重處置、輕預防”模式已難以應對復雜風險。事前預防意味著把防控關口前移，從源頭化解重大安全風險。《規劃》強調“一件事”全鏈條整治，就是要打破碎片化模式，構建覆蓋風險識別、隱患整改、責任追溯的全生命周期治理體系，變“事后救火”為“事前防火”，力爭將隱患化解在萌芽階段，把風險阻斷在成災之前。

2

源頭管控的技術路徑：

精準識別風險在哪里

實現源頭管控，前提是“風險在哪里”必須說得清、看得見。《規劃》明確提出“深化綜合風險普查數據成果更新應用”。第一次全國自然災害綜合風險普查正是實現這一目標的基礎性工程。“十四五”期間，重慶首次實施全市自然災害風險普查，收集超1100萬條數據，生成5600余張精細化風險評估與區劃圖，形成“風險地圖”。

竹溪鎮將普查成果應用推向精細化治理縱深。該鎮主要面臨氣象、地質、洪澇、森林火災等災害，洪澇風險極高，近年來多次發生洪澇災害，林地覆蓋率高，近年發生過2次森林火災，現有8處地災點。試點工作系統整合5類致災因子危險性區劃數據、5類承災體格網數據、6類防災能力數據，普查數據占比達60%，建成涵蓋“致災—承災—防控”全鏈條的基礎數據庫。全鎮劃分為145個標準格網評估單元，構建致災因子、承災體、防災減災能力3類41項指標體系，并建立災害鏈影響量化修正模型，設置1~1.34的影響系數，修正被觸發災害的危險性等級，還原多災疊加放大效應。通過GIS空間疊加分析，精準識別出綜合風險區與重點防控區。這一技術路徑將抽象的“風險”轉化為可量化、可定位、可比較的空間數據，為源頭管控提供了科學依據。

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從識別到管控：

讓風險管控“長”在規劃基礎上

精準識別風險只是第一步，關鍵在于將識別結果轉化為管控行動。《規劃》要求“完善自然災害綜合風險空間管控制度，將安全韌性要求貫穿國土空間規劃及各類建設規劃之中，加強自然災害風險圖、防治區劃圖等與國土空間規劃的銜接”。將風險管控空間要求嵌入國土空間規劃這一綜合性治理工具。

竹溪鎮依據綜合風險等級，將全域劃分為管制一區（高風險）、管制二區（較高、中風險）、管制三區（較低、低風險），并將分區結果疊加至國土空間規劃底圖。在管制一區，結合防洪薄弱區和地災點威脅范圍劃設災害風險控制線，控制線內建設用地優先布局留白、綠化用地，原則上不布局居住、公共管理與公共服務、商業服務業等人員密集場所用地；已建區開展綜合治理，未建區強化規劃管控。這種差異化的分區管制，真正從“源頭”減輕了災害風險。建立“數據治理—量化評估—災害鏈修正—精準區劃—分區管控—資源優化配置”的工作閉環，使《規劃》所倡導的“源頭管控”在基層落地。

4

防災資源配置的邏輯重構：

從“平均用力”到“精準投放”

源頭管控的另一要義是有限資源的高效配置。傳統模式下，防災資源“撒胡椒面”，難以精準投向最需要的地方。竹溪鎮明確風險空間分布后，資源配置邏輯發生根本轉變：針對薄弱環節，重點加強防洪和森林火災救援能力，包括增設水文監測點，在防洪薄弱區域建設堤防或防洪擋板，在高鐵站等重點區域建設截洪溝，增設森林防火監測預警設施和消防水池等。這種“風險在哪里，資源就投到哪里”的精準配置模式，大幅提升了防災資源使用效率，讓基層治理從“被動應對”走向“主動防控”。

5

基層探索的示范意義

竹溪鎮的實踐具有推廣價值，在于它回答了當國家戰略規劃提出“治理模式向事前預防轉型”時，基層如何落地的問題。答案是一套可操作的技術路徑：以普查成果深度應用為基礎，構建指標體系，開展災害鏈分析修正，進行空間疊加分析，識別重點防控區，銜接國土空間規劃實施分區管控，優化資源配置。這套方法簡便易行、結論可信，得到專家、部門和基層政府的一致認可。

《規劃》提出“十五五”時期要“夯實基層應急基礎、提高全社會防災避險能力”。從竹溪鎮經驗看，基層應急能力提升的關鍵，在于能否將風險普查成果真正轉化為空間管控措施和資源配置方案。當每一個鄉鎮都有了屬于自己的“風險地圖”和“管控清單”，當安全韌性要求真正貫穿于國土空間規劃和各類建設規劃之中，災害治理模式向事前預防的轉型才能從愿景變為現實。

“防患于未然”是應急管理的更高境界，也是《規劃》賦予“十五五”時期的歷史使命。竹溪鎮的探索證明，依托第一次全國自然災害綜合風險普查的豐碩成果，通過技術創新和制度創新的雙輪驅動，使這一目標使命在基層更具有實現的可能。

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