兩套獨立宅基地不應合并為一戶補償

在農(nóng)村征地拆遷里，常有父子各自持有宅基地、房屋分開的情況，行政機關處理時容易出現(xiàn)權(quán)屬認定、程序上的疏漏。今天分享韶山這起限期騰地糾紛案例，聊聊其中涉及的法律問題。

鄒光毅、劉銀春訴韶山市國土資源局限期騰地決定案

（2019）湘0382行初8號

01承辦律師

羅立志，專職執(zhí)業(yè)律師，現(xiàn)任湖南圣優(yōu)律師事務所主任、高級合伙人，湘潭大學法律專業(yè)畢業(yè)，2001年正式執(zhí)業(yè)，執(zhí)業(yè)二十余年，湖南紅網(wǎng)常駐律師，深耕農(nóng)村土地糾紛、集體經(jīng)濟收益分配、征地補償、婦女權(quán)益保障等涉農(nóng)民事案件多年。擅長處理分戶宅基地補償認定、征收程序違法審查、“住改非” 補償爭議、村規(guī)民約效力核查類糾紛，精通《土地管理法》《行政訴訟法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等法律法規(guī)，代理多起征地拆遷行政勝訴案件，依法維護群眾土地、房屋合法財產(chǎn)權(quán)益。

02案例概括

本案系集體土地征收中自然資源主管部門作出責令交出土地行政行為引發(fā)的一審行政訴訟。韶山市旅游主干道提質(zhì)改造項目征收韶山鄉(xiāng)韶山村集體土地，原告鄒光毅夫妻、其父鄒某各自持有獨立宅基地審批手續(xù)、兩套物理分離住宅，戶籍分立，分屬兩個獨立產(chǎn)權(quán)主體。原韶山市國土資源局征收時，錯誤將父子兩戶合并認定為鄒光毅一戶，僅向鄒光毅送達文書、組織聽證，并作出韶國土資法監(jiān)字（2018）7 號《限期騰地決定書》。原告起訴主張征地批復違法、經(jīng)營用房應按商業(yè)標準補償、權(quán)屬認定錯誤、征收程序缺失；法院認定行政機關事實認定不清、重大程序違法，依據(jù)《行政訴訟法》第七十條判決撤銷騰地決定，責令區(qū)分兩套房屋權(quán)屬、補全法定程序后重新作出行政行為。

03案件基本事實

1征地審批前置基礎事實

案涉項目經(jīng)湖南省政府征地批復，市政府發(fā)布征地公告、國土局發(fā)布補償安置公告。原告復議征地批復，省政府參照行政訴訟情況判決規(guī)則，以公共利益為由僅確認批復程序違法、不予撤銷，保留征收對外效力。

2兩套房屋權(quán)屬、分戶客觀事實

鄒某 1990 年取得宅基地許可，鄒光毅 2007 年單獨獲批宅基地，兩棟房屋物理分隔、證件獨立。

3征收實施流程與被訴行政行為形成過程

征拆機構(gòu)合并兩戶核算補償，補償款公證提存后原告拒領。國土局僅向鄒光毅送達騰地告知，聽證僅通知劉銀春，完全未通知產(chǎn)權(quán)人鄒某；最終僅以鄒光毅為相對人作出限期騰地決定。

4雙方辯論意見

1. 原告：征地批復已被復議確認程序違法；父子分戶、各有獨立宅基地且房屋分開，征收方合并權(quán)屬認定有誤；自家房屋經(jīng)營餐飲，應按商業(yè)用房補償；征收全程未通知父親參與聽證，程序違法，騰地決定應當撤銷。
2. 被告：房屋在征地紅線內(nèi)，作出騰地決定具備依據(jù)；按照本地政策，子女新批宅基地后老宅權(quán)證自動失效，合并補償合規(guī)；項目屬于公共基建，全部征收流程合法，騰地決定應當維持。

04本案爭議焦點

1征地審批單經(jīng)復議確認程序違法但未被撤銷，是否能夠直接認定案涉限期騰地決定違法并判決撤銷

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的。涉案項目符合公共利益需要，且部分涉案土地征地拆遷工作已啟動，為避免公共項目重大損失，僅確認征地批復程序違法、保留其效力，該效力限定于批復本身，不能僅憑批復存在程序問題撤銷騰地決定。

2父子戶籍分戶、各自持有獨立建房許可、兩套物理分離住宅，行政機關能否合并認定為單一補償安置戶統(tǒng)一劃定騰地范圍

湘政函〔2013〕84 號《湘潭市集體土地征收與房屋拆遷補償安置辦法》第二十四條第（二）項在同一棟房屋中居住，不管是否分戶、分家，均只對原合法批準或登記的權(quán)利人進行補償。符合住房貨幣安置或重建宅基地安置條件的，可以享受住房貨幣安置補貼或重建宅基地安置相關待遇。本案父子各有獨立宅基地審批、兩棟房屋物理分開、戶籍分立，完全不符合合并補償?shù)倪m用條件。被告無權(quán)證注銷、舊房拆除等證據(jù)佐證老宅基地失效，強行將兩戶合并核算補償、劃定統(tǒng)一騰地范圍。

05

裁判核心法律分析

1執(zhí)法主體適格

原韶山市國土資源局是法定土地主管機關，依據(jù)《土地管理法實施條例》第四十五條具備作出限期騰地決定的職權(quán)，不存在越權(quán)、無權(quán)執(zhí)法問題。

2實體雙重違法

一是無書面檔案證明鄒某宅基地權(quán)證失效，權(quán)屬認定主要證據(jù)不足；二是超范圍適用地方拆遷規(guī)范，錯誤合并兩套獨立補償單元。

3程序嚴重違法

遺漏獨立產(chǎn)權(quán)人，剝奪利害關系人全部法定救濟權(quán)利，完全符合《行政訴訟法》第七十條撤銷要件。

4住改非補償邊界

宅基地房屋僅辦經(jīng)營執(zhí)照、無土地規(guī)劃變更手續(xù)，只能發(fā)放經(jīng)營損失補助，不能按商用房整體補償。