省會分權，開始了

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省會分權，開始了

“十五五”期間，首份針對省域副中心的發展文件，終于公布了。

7月17日召開的湖南省委全面深化改革委員會會議，審議通過了《關于支持岳陽市、衡陽市加快建設省域副中心城市的若干政策措施》。

早在2020年，湖南省就確立了岳陽、衡陽的省域副中心城市地位，

2021年發布了湖南省首份省域副中心文件《支持岳陽市加快建設省域副中心城市的意見》和《支持衡陽市加快建設省域副中心城市的意見》。

當時的文件中明確提到：

岳陽：到2025年，省域副中心城市基本建成，地區生產總值突破6000億元。

衡陽： 到 2025 年，省域副中心城市基本建成，地區生產總值達到 5500 億元。

2025年年末，岳陽GDP為5386.88億元，衡陽GDP為4689.55億元。兩個城市的發展目標，均未實現。

這一次，湖南加大了支持力度。

這次審議通過的《政策措施》，共10條措施，將在放權賦能、產業科創、暢通開放通道、增強城市承載能力等方面，為兩市爭取政策資源支持。

《政策措施》尤其提到，將在財政支持、土地供給等方面為兩大省域副中心城市建設提供要素保障。

此次湖南省搶先發布省域副中心支持文件，背后的原因有二：

第一，執行頂層設計的戰略。

去年8月份國務院發布了《 關于推動城市高質量發展的意見 》，明確提到：

推動有條件的省份培育發展省域副中心城市。

推動省域副中心城市發展，這是2020年以來的一個新變局，也是從那時以來中央不斷強調的城市發展新方向。

2020年，求是 雜志發表的《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》首次提到：

中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

這一論述為省域副中心城市建設提供了根本遵循。

2024年4月份，中央在重慶召開的頂級規格的新時代推動西部大開發座談會上，發布了14條建議，其中一條便是：

發展壯大一批省域副中心城市。

三次表述有了明確改變，前兩次基本都特指中西部地區，現在沒有了這個前綴，覆蓋面更大。

意味著，未來全國范圍內將誕生更多的新的省域副中心城市。

第二，湖南省面臨諸多發展困境。

這幾年，湖南省無論人口還是經濟，都面臨著困境。

人口方面，湖南省人口已經連續五年下降，五年合計減少153.39萬人。而且2024年湖南省常住人口減少規模南方省份第一，2025年全國第一。

制圖：城市財經；數據：各城市統計局

經濟方面，去年湖南省GDP增速4.8%，跑輸全國。

今年一季度增速只有3%，低于全國平均增速2個百分點。今年上半年，湖南省GDP增速降至2.7%，依舊低于全國平均增速2個百分點。

02

為何是岳陽、衡陽

加強對省域副中心城市的支持，根本目的之一，就是為了緩解湖南當下所遭遇到的經濟、人口困局。

關鍵問題來了，既然要加強對岳陽、衡陽的支持，對于湖南而言，那必須就得減弱對省會長沙的支持，尤其是其提到的對岳陽、衡陽的財政支持。

那么，這就意味著要分省會的權。

推動省域副中心城市發展，本質就是分省會的權。因為一個省的產業資源有限，政策資源也有限，既然要推動副中心發展，一定程度上會弱化省會的紅利。

省會與普通地級市之間，本來就存在著一定程度上的零和博弈。

但關鍵問題是，不久前長沙召開的會議上，還在繼續強調要進一步提升省會首位度。

這里是否存在矛盾？

其實并不矛盾，因為做強岳陽、衡陽的最終目的，仍然是為了維護長沙的能量場。

正如湖南日報所提到的：

岳陽與衡陽，一北一南，正以各自的不可替代性，共同撐起湖南 “ 一核兩副 ” 的戰略構想。

今年年初，湖北省也提出：

湖北要擺脫過去的一城獨大、單極發展模式，開始多極布局，重倉“武漢-襄陽-宜昌”黃金三角。

這也并非是要削弱武漢。

本號在當時的分析文章中就強調過，湖北走出一城獨大，是要破解“獨”而非“大”。

也即破解對武漢的單極依賴，形成多極發展，并非是要削弱武漢，而是要給武漢找得力助手。

事實上，無論是從產業布局、交通規劃還是頂層設計，湖北的首要發展目標，依舊是武漢。

所謂的“重倉金三角”，其目的也是為了更好地做強做優武漢，最終實現全省能級躍遷。

湖南的最終目的，也同樣如此。

事實上，本號早就強調過，對于內陸地區而言，必須強省會到底。

因為改革開放以來，沿海作為對接世界的第一線，思想率先解放，產業率先崛起，而中西部則要慢一拍乃至兩拍。

產業崛起的沿海，瘋狂吸引內陸人口。內陸地區為了抵御這種虹吸，只有將有限的政策、資源傾斜給省會或首府，壯大省會與首府，才能對沖這種虹吸。

對于內陸地區而言，必須強省會可以總結出兩個核心理由：

一個省，必須要有一個超級能打的城市，才能凝聚全省，才能留住人口，甚至虹吸外省人口。

一個省，只有擁有能打的省會，才能參與頂級城市的各種政策、產業資源瓜分，否則上桌的機會都沒有。

廣州、成都、武漢、杭州、南京，這些排名位居前列的省會，無一不在吸附外省人口，無一不在瓜分來自頂層設計的各種政策、資源、產業。

以武漢來說，本號強調過，2025年湖北成為中部六省中唯一人口凈流入的省，核心原因在于擁有武漢這樣一個在中部幾乎“斷層領先”的中心城市，它既能吸附本省人口，也能吸附周邊人口。

制圖：城市財經；數據：各省統計局

長沙，已經很強，人口超千萬，GDP超萬億，但相比于頭部省會與頭部強城相比，略顯外強中干。

比如更能衡量一個城市發展實力的資金總量，長沙排不進Top15，比鄭州、合肥都要低。

比如個稅，排名更低，位居全國第19位。

比如工業營收，2023年只有9559.8億元（2024年數據與2025年數據尚未公布），不到杭州2.3萬億（2025年數據）的一半，只有成都1.79萬億（2025年數據）的一半，與武漢的1.58萬億、合肥的1.47萬億都相差甚遠。

長沙這些年過度迷失在了網紅形象塑造上，忽略了城市發展的本質是產業。

看看如今風生水起的深圳、蘇州、杭州、武漢、合肥，哪一個背后不是依靠強悍的產業。

長沙目前的工業，依舊過度依賴工程機械等傳統工業，在新興產業上缺乏抓手，這是長沙需要警惕的一件事。

工程機械、娛樂消費、網紅經濟，的確讓長沙活得很有存在感?？梢粋€城市，終究不能只靠呼嘯而過的“流量”撐起未來。

流量可以制造熱鬧，卻很難沉淀真正的城市競爭力。

年輕人會因為一杯奶茶、一條步行街、一場煙火氣來到長沙，但高端人才、資本、科技企業，最終看的還是產業鏈、創新能力與高收入崗位。

今天中國城市競爭，已經進入了“硬科技時代”。

誰能在芯片、生物醫藥、人工智能、精密儀器、高端制造上搶到船票，誰才能真正坐穩下一輪增長周期。

而長沙的問題恰恰在于：它很容易讓人覺得“過得不錯”，卻還沒有建立起足夠強的新產業想象力。

所以，對于還不夠強的長沙，湖南依舊需要全力托舉才行。

選擇壯大岳陽、衡陽的目的，就是為長沙的壯大，增加兩個得力幫手。

另一個關鍵問題來了，為何是岳陽與衡陽？

岳陽很好理解，綜合實力位居湖南第二，而且岳陽曾經是湖南的中心。

湖南的平原主要集中在洞庭湖一帶，所以早期的湖南，核心在洞庭湖，在岳陽與常德。

岳陽扼守長江與洞庭湖入口，相當于湖南“北大門”；常德則控制沅水流域，是湘西物資進入洞庭湖平原的樞紐。

古代農業時代，決定一個地方地位的，首先是糧食產量。

湖南西北部的洞庭湖平原，水網密布、土地肥沃，是整個湖南最早大規模開發的區域之一。尤其漢唐時期，湖南人口主要集中在湘北。

那么按照這個邏輯，既然選擇了岳陽，另一個該選擇常德才是，畢竟常德GDP位居湖南第三，且又處在洞庭湖平原，為何舍常德而選擇GDP位居第四的衡陽？

這主要是從南北都需要帶動的角度考慮的。

北邊已經有岳陽，南邊也需要一個，南邊從實力角度來看，非衡陽莫屬。

此外，衡陽恰好處在湘中通往湘南、連接兩廣的咽喉要道，是國家綜合交通樞紐城市。

更重要的是，衡陽緊鄰粵港澳大灣區，是沿海產業內移的前沿陣地，充當著湖南對接沿海開放經濟帶的“先行官”。

選擇衡陽作為省域副中心，能有效承接長株潭輻射，并向南傳導、帶動整個湘南板塊。

03

并非所有地區都適合搞省域副中心

恰如我上面所說，搞省域副中心，必然會影響省會的利益。

對于省會已經壯大到一定程度的地區而言，影響還能接受，但對于省會本身就不強的地區而言，則需要審慎。

強省會戰略有其獨特的時代優勢，當一個省經濟偏弱的時候，以強省會模式推動省會與首府率先崛起，通過省會與首府的壯大，爭取到更好的資源，帶動全省發展。

但當一個省的經濟體量達到一定規模之后，雙核心乃至多核心共同帶動才是王道。

君不見東南沿海經濟強省，無一例外都是雙核乃至三核。

廣東有廣深雙核，還有佛山、東莞兩大萬 億級別城市助攻。 江蘇更是如此，13個城市號稱十三太保，江蘇省內無弱市。 浙江有杭州、寧波雙核。 山東有青島、濟南組成的雙核。 福建有福州、廈門、泉州三核心。

這些優秀的成功案例在前，河南、湖北、湖南、四川、陜西等已經成長起來的大省，也到了該雙核 的時候。

適當幫扶一下省域副中心，有利于全省全面發展，但也只能適度幫扶。

但在潮流之下，很多省會還沒有成長起來的地區，也在跟風發展省域副中心。

前幾年，一批省域副中心城市不斷誕生。

制圖：城市財經；資料來源：政府文件與媒體報道梳理

其中如廣西、云南、甘肅、山西、貴州、江西、吉林等。

這些省與自治區的省會與首府，GDP尚未過萬億，自身還沒有壯大起來，走強省會與強首府路線更妥當，先把省會與首府的武功練好，等到能打時，才是尋求均衡的時機。

有些地區，已經醒悟。

比如江西。江西在今年發布的“十五五”規劃中，沒有再提省域副中心。

同時，江西在最近召開的落實省會引領戰略推進南昌實體經濟高質量發展大會，明確強省會戰略。

該會議明確提出：

省會強則全省強，省會興則全省興。

全面提升省會綜合實力和發展能級；

南昌要堅決扛起主責、當好主角，全面拉升工作標桿，切實彰顯省會應有的擔當。

甘肅也如此，去年甘肅明確提出了強蘭州戰略，且在今年發布的“十五五”規劃中不再提省域副中心。

主筆 | 余飛；總編輯 | 余飛

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責任編輯 | 張琪；檢校 | 子非魚