重磅報告｜2025年國家治理領域值得關注的十大課題

2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。面對國內外形勢帶來的挑戰，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民，沉著應變、綜合施策，順利完成經濟社會發展主要目標任務。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現代化作出戰略部署，在全面建設社會主義現代化國家新征程上矗立起新的里程碑。

2025年是完成“十四五”規劃目標任務收官之年。在世界百年未有之大變局加速演進背景下，在進一步深化改革、推進中國式現代化新征程中，國家治理領域2025年有哪些重大課題值得我們關注？

2024年11—12月，《國家治理》雜志深入開展“2025年國家治理領域值得關注的十個課題”大型調查評選活動。在前期征集近百位各領域專家學者建議基礎上，初步提煉出15個候選課題，面向全國各地黨政干部、企業家和社會各界人士進行網絡問卷調查和投票，共回收有效問卷6192份。《國家治理》編輯部在連續多年重大課題追蹤研究基礎上，結合專家意見和網絡調查結果，最終遴選出2025年國家治理領域值得關注的十個課題，分別是：

1.加快形成同新質生產力更相適應的生產關系

2.政府治理數字化轉型與效能提升

3.推動建設生育友好型社會

4.完善人工智能發展和治理體系

5.“十五五”國家發展規劃基本思路研究

6.解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題

7.基層治理現代化的新形勢新任務

8.中華優秀傳統文化中的國家治理理念

9.優化營商環境促進民營企業發展

10.百年變局下我國發展的外部環境變化及應對

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加快形成同新質生產力更相適應的生產關系

2024年7月，黨的二十屆三中全會提出：“健全相關規則和政策，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，大幅提升全要素生產率?！?/p>

回顧人類發展歷史，每一次生產力的躍升和突破都伴隨著重大的技術革命和創新，也都必然要求和導致生產關系發生系統性的調整和變革。近年來，伴隨著新質生產力的加快形成，新產業、新業態、新模式中也在孕育和產生新型生產關系，包括新的生產組織方式、新的勞動雇傭方式等。比如利用互聯網的連接性和大眾的智慧與創造力興起的眾包模式，已廣泛應用于多個行業，呈現出低成本、高效率和創新加速等特點。又如，隨著新質生產力的發展，出現了很多新職業和新就業模式，如生成式人工智能系統應用員、智能網聯汽車測試員等。

生產關系包括生產資料所有制形式、人們在生產中的地位和相互關系，以及產品分配形式等。加快形成與新質生產力更相適應的生產關系，要堅持“兩個毫不動搖”，完善生產資料所有制及其實現形式，不斷加強產權保護特別是知識產權保護，保障各類市場主體依法自由平等使用生產要素、公平參與市場競爭；著力打造新型勞動者隊伍，確保勞動者能夠實現更高質量的充分就業；支持和規范發展新就業形態，加強外賣員、快遞員、網絡主播等勞動者的權益保障；建立適應新質生產力發展的收入分配制度，平衡勞動和資本、數據等其他要素的收入分配，處理好公平與效率的關系，更好實現共同富裕的發展目標；通過深化經濟體制和科技體制改革，打破阻礙我國生產要素順暢流動的生產關系約束，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚。

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政府治理數字化轉型與效能提升

2022年4月19日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。”2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》。

加強數字政府建設是適應新一輪科技革命和產業變革趨勢，創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。當前，數字政府建設取得明顯進展，各地各級政府紛紛投入大量資源進行系統建設。但在推動政府治理數字化轉型的潮流中，盲目投資、重復建設、碎片化發展的問題比較突出，政府治理數字化的效能有待提升。一是缺乏政府數字化轉型與政府治理體制機制改革相互促進的意識。一些地方熱衷于搞大屏展示，“給人看”而不是“給人用”，一些數據不準確不實時；在應用場景和工作流程的選擇上，更多地考慮便于完成部門任務，對更好滿足群眾和基層的需求考慮不夠；有的部門把原有的辦事程序簡單照搬到線上，對數字賦能的理解不夠。二是重復開發和互不兼容的問題。為了適應各地各領域實際情況，需要鼓勵地方、部門和基層創新，但數智政府又必須全國聯網、數據共享，在缺乏頂層設計時，局部的創新有可能不被上級系統兼容。實際操作中，部門間職權交叉，需求方和開發方存在管理語言和技術語言之間的溝通障礙，以及需求方的政績追求和開發方的利潤追求，都容易導致重復開發和互不兼容現象。三是數據真實、數據共享和數據安全的挑戰。數智治理迫切需要數據共享、數據標準化和數據可信，但海量數據的共享又對數據安全帶來嚴峻挑戰。實踐中還存在數據獲取手段有限、技術落后，數據不標準、歸集多回流少，缺乏數據質量監管體系、考核壓力下的數據失真、借口數據安全搞數據部門壟斷等問題。四是人才短缺。熟悉業務的干部不懂數字技術，熟悉數字技術的干部缺乏業務知識，在數字化建設過程中面臨溝通障礙，導致走彎路。

建議從幾個方面著手，真正讓數字化轉型為政府治理賦能增效。一是總結先行區經驗，加強頂層設計，出臺指導意見，確定政府數字治理平臺的總體框架結構。二是加大對城市市政基礎設施與應急管理物聯網監測系統的投入，增強城市感知力，自動抓取城市運行動態數據，實現更多數據實時交互，提升治理的精準度和高效性。三是加強人才培養和專業培訓，提高各級領導干部和政府工作人員數智治理的意識和能力。

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推動建設生育友好型社會

人口是影響經濟可持續發展的關鍵變量。當前我國人口發展進入新常態，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征，給經濟社會發展帶來巨大挑戰，加快完善生育支持政策體系成為必要舉措。2024年7月，黨的二十屆三中全會強調：“完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會?！?0月，國務院辦公廳印發《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》，從經濟支持、服務支持、時間支持、文化支持等方面形成綜合性生育支持政策體系。

黨和國家不斷優化生育支持政策，但是從效果上來看，一定程度上存在“上熱”“中溫”“下涼”的現象。年輕人更加注重自我感受和自我價值實現，對生育決策更趨保守謹慎，經濟負擔、時間成本、個人職業發展都是考量的因素。與此同時，社會上對生育不友好的因素仍然存在。現實生活中的職場壓力、性別歧視、教育內卷現象，網絡環境中打著“女性自由獨立”旗號，宣揚極端利己主義的言論，導致很多年輕人產生不婚不育甚至恐婚恐育的思想觀念。

建設生育友好型社會，本質上是對“人”友好，體現對人的尊重和支持。要加快完善生育支持政策體系，科學回答好“誰來支持”“誰受支持”“支持什么”“怎么支持”的問題；倡導企業建立“以人為本”的企業文化，保障職工尤其是女性職工的生育支持待遇；發揮工會、共青團、婦聯等群團組織及其他社會組織的作用，完善婚嫁、生育、養育、教育的社會支持系統；在全社會弘揚中華民族傳統美德，倡導尊重生育的社會價值，鼓勵夫妻共擔育兒責任；大力倡導積極的婚戀觀、生育觀、家庭觀，營造生育友好的網絡輿論空間。

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完善人工智能發展和治理體系

2024年，人工智能迎來“寒武紀大爆發”，圖像識別、人形機器人、文生視頻等各種技術迅猛發展，具身智能體、專業大模型、智能分身、智能科研等應用，以前所未有的速度嵌入各行各業。人工智能在賦能千行百業、提高生產效率、增進社會福祉的同時，也帶來隱私安全、算法歧視、人工智能武器化、替代人工與沖擊就業等一系列風險挑戰。DeepMind 的聯合創始人穆斯塔法·蘇萊曼在《浪潮將至》一書中，認為人工智能引領的這波技術浪潮有令人擔憂的4個特征：非對稱性、超級進化性、通用性、自主性。正是這些特征相互交織，使得技術潛在的收益巨大，但也可能威脅到人類安全甚至全球秩序。

我國在2024年《政府工作報告》提出開展“人工智能+”行動，舉辦了2024世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議，發表了《人工智能全球治理上海宣言》，同各方推動聯合國大會通過加強人工智能能力建設國際合作決議。與此同時，自2024年初以來，美英德法等西方大國也在新一代人工智能領域頻頻施策，尋求主導地位。

在此背景下，完善人工智能發展和治理體系，成為值得關注的重要課題。一是完善人工智能產業發展政策，推進算法透明化研發，強化風險監測機制。在運用新一代人工智能的重點領域，譬如涉及公共安全、個人隱私、醫療健康、傳媒輿情、企業內控、金融通信的場景，要求人工智能必須能夠被解釋、可溯源、可控制；從程序代碼根源做好監測與預警機制，盡早落實人工智能敏感工具用戶實名制。二是推進倫理規范建設，繼續健全法律框架。建立人工智能倫理規范，確保技術服務于人類福祉；完善數據采集存儲使用、隱私保護、算法安全等方面法律規范，例如從法律層面盡早明晰算法錯誤或系統失控等意外事件所引發的責任歸屬問題。三是積極應對人工智能對勞動就業的挑戰。加強勞動者的再培訓和技能升級，以幫助他們適應人工智能驅動的產業轉型；整治“算法陷阱”“智能計時”給一線生產人員帶來的巨大生理與心理壓力。四是積極推動和參與人工智能全球治理。加強人工智能領域國際合作，在人工智能武器化等高風險議題上推動國際社會制定統一規則、明確底線紅線，推動形成具有廣泛共識的全球人工智能治理體系。

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“十五五”國家發展規劃基本思路研究

黨的二十屆三中全會提出：“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制。”制定國民經濟和社會發展五年規劃綱要，為國民經濟發展遠景規定目標和方向，是我國宏觀經濟治理的重要內容。2025年是“十四五”規劃的收官之年。按照慣例，黨的二十屆五中全會將審議通過中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議。在此之前，有關部門需要對“十五五”規劃的基本思路進行研究，并廣泛征求各地方、各部門和專家學者意見建議。這是大規模的公共政策“集體研究”，也是充分發揚民主、凝聚全黨全國人民智慧的過程。

“十五五”時期（2026—2030）是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，也是全球政治經濟格局深刻調整的重要時期。做好“十五五”規劃，要從政治、經貿、科技、人口、氣候變化等多個維度，科學研判“十五五”時期世界政治經濟格局變化及其對我國發展的影響；要準確把握“十五五”時期我國發展階段性特征。需要考慮的重點內容包括：準確把握國民經濟發展的重大比例關系，著力提高全要素生產率，大力培育我國產業未來發展新賽道新優勢，明確優化區域協調發展的具體措施，促進國有和民營企業高質量發展，等等。在準確識變、科學應變、主動求變中，科學設置經濟社會發展目標任務，把握中國前進的確定性。

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解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題

干部是推動黨和國家事業發展的關鍵力量。毛澤東同志指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！秉h的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，必須有一支政治過硬、適應新時代要求、具備領導現代化建設能力的干部隊伍。”黨的二十屆三中全會提出：“著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題?！?/p>

不可否認，當前一些干部仍然存在出于“政績沖動”的亂作為，如急功近利、好大喜功，搞“形象工程”“政績工程”，甚至不惜寅吃卯糧，大肆舉債；出于“回避責任”的不作為，如心態“佛系”、狀態“躺平”、工作“擺爛”，拈輕怕重、推拖繞躲、敷衍塞責；出于“求穩心態”的不敢為，擔心干得越多出錯越多，怕觸及矛盾引火燒身，怕得罪人被“穿小鞋”；出于“本領恐慌”的不善為，遇到困難思路不寬、能力不強、經驗不足、辦法不多，結果導致事倍功半、事與愿違。

干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題，核心問題是工作動力不足。解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題，核心就是調動干部干事創業的積極性、主動性、創造性。習近平總書記指出：“干部干部，干是當頭的，既要想干愿干積極干，又要能干會干善于干，其中積極性又是首要的?！币訌姼刹奎h性修養，樹立和踐行正確政績觀；落實“三個區分開來”，完善容錯糾錯機制，消除干部開拓進取、干事創業的后顧之憂；推進領導干部能上能下常態化，讓有為者有位，不作為者出局；健全干部培訓機制，強化專業訓練和實踐鍛煉，提高干部應對復雜問題的能力。

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基層治理現代化的新形勢新任務

基層治理是國家治理的基石，直接關系到國家安全、社會穩定和人民群眾切身利益，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。近年來，各地在黨建引領、多方共治、科技賦能、機制創新等方面，進行了積極的探索，取得了良好的成效。如推進黨建引領基層治理，鄉鎮（街道）和村（社區）基層黨組織治理能力不斷提高；推動資源下沉、完善服務設施，強化網格化管理、信息化支撐，提高社區精細化治理、精準化服務水平；創新組織群眾、發動群眾的機制，大力發展基層協商民主，拓寬各類群體有序參與基層治理的渠道；等等。與此同時，基層治理體系“小馬拉大車”、基層干部負擔重，群眾參與不足，鄉村建設和治理要求與農民生產生活需要脫節等問題在部分地方依然存在?；鶎又卫碇羞€出現一些新情況新挑戰，如鄉村留守兒童缺乏管教容易走上違法犯罪道路，城市里投資失敗、生活失意、心態失衡、關系失和、行為失常、性格偏執的人員容易成為社會不穩定因素。

當前，人民群眾對美好生活的期待和要求更高，利益訴求更加多元化、個性化，城鄉基層治理面臨的新情況新問題也更加復雜多樣，需要政府、社會組織、群眾共同努力，形成共建共治共享的社會治理格局。要加強黨建引領基層治理和基層政權建設，統籌推進為基層賦能和減負；完善村（居）民自治制度和民主協商機制，增強群眾參與基層治理的意識和能力；賦予基層更多自主權，鼓勵基層治理體制機制創新；加大對重點人群的關心關愛和支持幫扶，暢通群眾表達訴求的渠道，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態；對各地基層治理中涌現出的好做法、好經驗進行理論總結和宣傳推廣。

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中華優秀傳統文化中的國家治理理念

習近平總書記指出：“要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結。”中華民族在五千年文明發展進程中，積累了豐富的治國理政思想理念和實踐經驗。治理國家和社會，今天遇到的很多事情都可以在歷史上找到影子，歷史上發生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒。黨的十八大以來，中央政治局圍繞“歷史上的反腐倡廉”“我國歷史上的國家治理”“我國歷史上的法治和德治”“中國歷史上的吏治”“我國歷史上的邊疆治理”等主題進行多次集體學習。

很多人認為“國家治理”概念來自西方，但實際上，從先秦以來，很多思想家如老子、孔子、孟子、荀子、韓非子等，就廣泛論及國家治理。對中華優秀傳統文化當中的治理理念、治理制度等進行深入考察和闡釋，不僅是對歷史的尊重和傳承，也可為現代社會治理提供智力支持，同時也是建設中國自主的國家治理知識體系和理論體系的重要途徑。

目前思想界關于中華優秀傳統文化中的治理理念的研究，主要有兩種方向和路徑。一是以當下國家治理實踐中遇到的課題，向歷史叩問，尋求可資借鑒的思想資源。另一個方向，是立足中華優秀傳統文化資源、歷史典籍，加入對當下的觀照，挖掘其中的當代價值。

研究中華優秀傳統文化中的治理理念，值得注意的問題包括：如何處理傳統文化的多元性與復雜性；如何將這些古老的理念與現代社會的治理需求相結合；如何推動中華優秀傳統文化中的治理理念創造性轉化、創新性發展，避免自說自話、文化復古、文化獨尊等弊端。發掘中華優秀傳統文化的治理智慧，為現代國家治理提供啟示借鑒，應堅持以下原則：一是理論聯系實際，對傳統文化中的治理理念進行更系統的學術研究和更深入的實證研究，特別是在地方治理、社會治理等具體領域中，挖掘傳統文化的現代價值和應用潛力；二是加強跨文化交流，推動中華優秀傳統文化的治理理念與西方現代治理理念進行對話，助力中國在全球治理中發揮更為積極的作用，提升國家的軟實力與文化影響力。

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優化營商環境促進民營企業發展

黨的二十大報告提出：“優化民營企業發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟發展壯大?！?023年以來，黨中央、國務院集中出臺一系列重大政策文件，優化營商環境，激發民營經濟活力，推動民營經濟高質量發展。然而，一些地方和部門在貫徹落實黨和國家支持民營企業政策措施的過程中還存在不少薄弱環節和短板，“遠洋捕撈”、趨利執法、釣魚執法、過度執法等問題時有出現，直接損害了民營企業家的利益，傷害了民營企業家的創業熱情和積極性，造成了負面的社會輿論，損害了政府執法部門的形象。

2024年9月26日，中共中央政治局會議指出：“要幫助企業渡過難關，進一步規范涉企執法、監管行為。”2024年12月召開的中央經濟工作會議提出：“開展規范涉企執法專項行動。”這些舉措，表明了黨和國家有效維護民營企業和民營企業家合法權益、為各類經營主體營造安全穩定的發展環境的決心。

調研發現，在當前經濟下行壓力加大、企業經營面臨困難情況下，民營企業對當前稅務監管、資產罰沒、政策落實等方面問題反映尤其強烈。為此提出以下建議：一是各地應因地制宜，為當地民營經濟的發展提供更加有力的法治保障和政策支持。二是要及時回應和盡快解決當前困擾民營企業發展的執法問題、稅收問題，明確稅務追繳的時效性，標準和程序，并啟動問責機制。三是要通過完善異地行政執法協助制度，加強對異地執法的監督和制約，嚴禁出現逐利執法的現象。四是要嚴格執行行政罰款收支分離兩條線制度，禁止以任何形式下達罰沒指標，禁止將罰款額度和辦案數量與執法人員待遇掛鉤或變相掛鉤，對罰沒收入增長異常的地方進行提醒。五是要大力推行包容審慎監管和柔性執法，尤其是對于新技術新產業新模式在起步階段出現的輕微違法行為，或者因法律法規滯后導致的違法現象，應保持一定包容度，不能“一棍子打死”。

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百年變局下我國發展的外部環境變化及應對

2024年，國際局勢變亂交織。烏克蘭危機延宕超過千日，巴以沖突持續外溢，敘利亞局勢突變加劇中東亂局，美國總統選舉亂象凸顯政治極化……百年變局加速演進背景下，中國作為負責任大國，成功舉辦中非合作論壇北京峰會，在上合、金磚、亞太經合組織、二十國集團等雙邊多邊場合，鮮明提出中國主張，積極推動全球治理變革，深化全球南方團結合作，為世界和平與發展注入更多正能量。

中國的發展始終面臨外部環境的壓力，當前和今后一個時期尤其如此。從根本上看，中國面臨的外部壓力主要來自美西方主導的以“中心-邊緣”結構為基本特點的國際體系。中國改革開放四十多年來綜合國力的巨大提升以及全球南方國家在國際力量對比中整體地位和分量的提升，在很大程度上正在改變這個不合理的國際體系，這也是世界百年未有之大變局的基本內涵。但應清醒地認識到，當前和今后一個時期我們仍將處在這個體系的框架之內，而美西方則將不擇手段，試圖維持其主導地位。

美西方主導的國際體系可以看作由經濟金融、制度、科技進步、意識形態和軍事力量等不同層級組成的復雜系統，其中經濟實力與金融能力是基礎，包括各種貿易規則和國際交往規則在內的制度是支撐，科技進步構成美西方競爭力的來源，而意識形態和軍事力量則是維持這個體系的“軟硬”兩個維度的工具。因此，我們的應對，首先是發展經濟和金融實力，采取一切努力促進科技進步，壯大自己的經濟實力、軍事力量；在制度層面，積極參與國際經貿、安全、生態等領域規則的制定，改變其中不合理的成分；對美西方意識形態上的攻擊，可加強與全球南方國家合作，破除美西方所制造的種種迷思對我國發展的負面影響；避免被西方的“冷戰”或“新冷戰”話語所裹挾，做好我們自己的事，心平氣和地應對外部挑戰，積極落實三大全球倡議，和更多國家攜手構建人類命運共同體。

【執筆：周素麗；統稿：何民捷；本文系國家社會科學基金資助項目“共同體視域下的國家治理體系和治理能力現代化研究”（項目批準號：22VRC021）的階段性成果，課題項目負責人：人民日報社人民論壇雜志社總編輯 彭國華】

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來源 | 《國家治理》2024年第24期

原文標題 | 2025年國家治理領域值得關注的十個課題

作者 | 國家治理編輯部

原文責編 | 吳 瑩

新媒體編輯 | 王 洋

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