砸下7萬億開展新基建，空域開放為何步履蹣跚？

文/陳聆聽

2026年5月22日，國家發改委新聞發言人李超在月度發布會上宣布：低空基礎設施被正式納入今年超7萬億元的新基建投資大盤子，并強調持續推動央國企開放高價值應用場景，能源、交通、算力等核心資源向民企敞開。

政策之下，央企、地方城投、民營無人機及通航企業同步加速布局起降場站、低空通信導航、空中航路等“空中高速路”基建項目，一場關于“天空”的話語權爭奪戰已然打響。然而，路在修，道在管，空域開放卻為何步履蹣跚？

低空基建的“四梁八柱”誰來建？

低空經濟發展，基礎設施首當其沖。據經濟日報兩會觀察報道，2026年被行業預判為常態運營元年，但起降、充電、通信、導航等設施建設嚴重滯后，基建網絡不成體系。2026年5月27日，中國民航局局長宋志勇發表于《學習時報》的文章中明確提出：加快構建新型低空基礎設施體系，完善垂直起降基礎設施建設標準，推動分類布局通用機場、垂直起降場和應急起降點，規劃建設電動垂直起降航空器專用起降場。

當前的低空基礎設施主要分為物理基建與數字基建兩大板塊。物理基建聚焦地面保障體系，包含無人機機巢、智能起降平臺、氣象監測站等硬件設施；數字基建則由低空智聯網、5G-A通信網絡、北斗導航定位系統、飛行服務平臺等構成。

“央企算的是基礎設施的賬，地方城投算的是產業落地的賬，民企算的是每一單能不能賺錢的賬。”參與廣東多個地市低空規劃的一位地方國資負責人接受經濟觀察報采訪時表示。

央企被定位為長期資本、耐心資本，承擔的是全國性骨干網的投資建設任務。一位能源央企低空業務負責人表示，“我們投資的是全國性骨干網，低空智聯網、大型樞紐起降場、運維基地、監管平臺。這些重資產投入大、回報周期長，民企單獨做不劃算，但又是整個產業的基礎。”截至2026年4月，已有30余家中央企業研發了百余種型號低空航空器，涵蓋傳統通航飛機、工業級無人機、電動垂直起降航空器等。

據人民網介紹，國家電網自2013年起開展低空航空器和人工協同巡檢試點工作。截至2026年5月，其220千伏及以上線路已實現巡檢全覆蓋，全網配置各類無人機約3萬架，并向民企開放設備供應、運維服務等合作。在通信端，中國鐵塔在廣東試點建設5G-A低空智聯網，已在廣州、深圳落地，覆蓋珠三角核心區域，提供通信、導航、感知一體化低空服務。

地方城投、交投、國資投資集團則成為區域低空基建的落地主力軍。除機場體系外，天津城投、云南交投、海南交投等企業紛紛入局，起降場地、低空通信網絡、感知監測體系等基礎設施契合城投、交投的核心業務場景，成為各地城市更新與交通升級的新賽道。

省級國資低空企業注冊資本多為億元級別，湖南省以20億元注冊資本領跑全國省級平臺。在廣東，國資平臺及電網企業已在全省布局標準化起降點與智能機巢，截至2025年底已建成120余個，預計2026年底珠三角將達300個。

民營企業規避大額重資產投入，精打細算單筆訂單收益，走輕資產合作路線。據虎嗅報道，當前僅偏遠物流、巡檢、固定路線文旅三類場景可穩定盈利，城市低空物流尚未跑通商業閉環。多數民企采取“抱緊國資、做輕資產、快速試點”的策略，通過承接央企和地方國資開放的應用場景，先活下來再謀發展。

誰在管？空域開放為何步履蹣跚？

低空空域的管理體系，遠比地面交通復雜得多。從頂層制度看，空域資源由國家空中交通管理機構依據法律法規實施統一管理。在中央層面，中央空管辦作為空域管理協調的核心機構，近期已會同國家發改委、公安部、中國民航局等多部門，在部分省市劃設固定專用空域，探索“政府協同管理、行業指導監管”的新模式。

真正讓低空管理走向體系化運作的，是今年上半年出臺的兩大機構新設。2024年12月國家發改委成立低空經濟發展司，側重于發展戰略、中長期規劃的擬訂實施；2026年5月13日，中國民航局正式設立低空安全司，核定編制30名，負責起草低空民航發展規劃、統籌低空安全、建設低空飛行服務調度平臺和飛行服務站體系。兩大司局“發改定方向、民航管安全”，初步形成中央層面的管理閉環。

在地方層面，飛行服務站網絡正在加速搭建。據中國民航網2026年1月發布的數據，全國已累計建成并聯網46個低空飛行服務站，初步形成覆蓋23個省區市的飛行服務網絡。從2024年至今，各地飛行服務站建設呈井噴之勢。2026年全國民航工作會議更明確提出：加快低空飛行服務站體系建設，推進建設低空飛行服務調度平臺，因地制宜拓展低空應用場景。

然而，管理建制雖在加速搭臺，但這套多部門共管制度設計兼顧空防安全與產業發展，這也是空域開放慢、可用空域稀缺的首要誘因。中國經濟時報援引業內專家指出，當前低空空域管理涉及軍方、民航、公安、地方政府等多個主體，監管目標與管理標準不一，權責邊界模糊，飛行審批層級多、流程長，跨區域協調成本極高。江蘇省政協一份專題分析同樣點明，同一事項需多部門重復審核，存在“多頭管理、分散審批”問題，對載人eVTOL、超低空物流無人機等新興業態，企業甚至普遍反映存在“無處申報”的灰色地帶。

空域開放進度不及預期，低空智聯網覆蓋不足，直接導致了“黑飛”“亂飛”等違規行為頻發。據新法治報報道，2025年中國無人機實名登記總數已突破328萬架，飛行時長同比增長近70%，新修訂的治安管理處罰法已將“黑飛”明確列為妨害公共安全行為。然而監管持續收緊的同時，飛手合規門檻高、空域供需失衡、批管脫節等難題仍未破解，黑飛引發的安全隱患、隱私侵犯乃至黑產亂象頻發。

此外，安全事故責任尚未明確界定規則，導致國資怕擔合規風險，民企嫌流程限制創新，雙方在合作中容易產生拉扯。有央企人士坦言，即便是已公開的應用場景開放，“最大的顧慮仍然是安全責任由誰承擔”。在沒有明確立法保障的前提下，任何一起安全事故都可能成為整個央企低空業務停擺的導火索。

國務院發展研究中心產業經濟研究部部長田杰棠明確指出：“管得住才能放得開，低空經濟管不好，很難放得開”。然而在實際治理中，“管”與“放”常常陷入惡性循環：監管不力導致事故頻發，從嚴管制成為規避風險的唯一選擇，空域開放因此更加緩慢。而空域不開放，無人機只能在高密度管制空域外“偷偷”飛行，反而加劇了“黑飛”問題。如此“雞生蛋、蛋生雞”的死結，亟待系統性的制度創新來打破。

如何解決“建得多，飛得少”？

低空基建熱潮有目共睹，7萬億新基建的大盤子已經鋪開，天路雖難行，但參與者沒有退路。一位整機廠商人士直言：“最關鍵的生產要素是低空空域資源。盡管已有部分省份開展空域分類管理試點，但可使用的空域仍十分有限，多為范圍小、高度低的孤島式空域。這種條件，難以孵化出規模化的低空經濟。”

面對空域瓶頸，各地正在從三個維度尋求破局。一是空域規模化釋放。2026年5月，全國新版無人駕駛航空器適飛空域啟用，多地迎來空域擴容。天津微輕小無人機適飛空域獲批超5000平方公里；廣西適飛空域增至約20萬平方公里，占全區空域84%；四川適飛空域達40萬平方公里，占行政區80%以上；深圳原南山、福田等多個管制空域大面積轉為適飛空域，上百平方公里天空向無人機開放。

二是數字化基建提速。通信網絡決定飛行器能飛多遠。工信部等五部門聯合發布《關于加強信息通信業能力建設支撐低空基礎設施發展的實施意見》，目標到2027年，全國低空公共航路地面移動通信網絡覆蓋率不低于90%。

三是場景試點先行，各地需因地制宜落地特色商業化場景，用真實運營消化閑置低空基建。低空基建本質上是中國又一次“先修路、再跑車”的投資邏輯。路修得好不好，不看剪彩儀式上有多少架無人機齊飛，而看半年后那些起降場有沒有常態化航班、那些劃設的航路上有沒有真正的商業流量。

與此同時，2026年7月1日，新修訂的《中華人民共和國民用航空法》將正式施行，首次在國家法律層面系統性寫入“低空經濟”表述，這一立法突破能否打破“管”與“放”的死結，值得關注。

低空經濟產業界普遍認為，2026至2027年是“試點規模化”階段，政策全面落地、標準體系初步建立、巡檢、應急、農林、物流、文旅五大場景跑通模式；2028至2030年進入“全面規模化”，空域全面開放、基建網絡全覆蓋、eVTOL載人通勤在一線城市商業化試點；2031年后進入“生態成熟期”。

[引用]

①　新基建砸下7萬億低空經濟“開搶”.經濟觀察報.2026-06-03.

②　中央企業已研發百余種低空航空器.人民網.2026-04-18.

③　全國人大代表劉傳健：低空空域管理細則要跟上.中國交通報.2026-03-12.

④　低空經濟要成為“支柱”：空域、基建、治理三大關口如何突破？.中國經濟時報.2026-04-29.

⑤　無人機“黑飛”治理進入全鏈條嚴管時代.新法治報.2026-03-17.

⑥　即將首飛！岳陽獲批全國首條eVTOL常態化驗證航線.岳陽發改.2026-06-01.

⑦　低空經濟行業UOM平臺適飛空域更新：適飛空域大量放開促進低空飛行活動.金元證券股份有限公司.2026-05-19.