歷史雜記｜新中國大行政區(qū)制的歷史演變

1952年11月15日，中央政府決定改變大行政區(qū)政府設(shè)置。圖為1949~1953時(shí)的六大行政區(qū)

1952年11月15日，中央政府決定改變大行政區(qū)政府設(shè)置。圖為1949~1953時(shí)的六大行政區(qū)

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新中國大行政區(qū)制的歷史演變

原載：《百年潮》2001年第12期　

作者：張則振

大行政區(qū)（簡稱大區(qū)）是新中國成立初期在地方設(shè)置的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。它既是中央人民政府的派出機(jī)關(guān)，也是地方政權(quán)的最高機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)著大行政區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的工作。大區(qū)可看作是一個(gè)過渡性的政權(quán)機(jī)構(gòu)，它的產(chǎn)生有其歷史必然性，撤銷也是國家政治經(jīng)濟(jì)形勢由穩(wěn)定、恢復(fù)到發(fā)展的必然結(jié)果。

大區(qū)的產(chǎn)生

大區(qū)的形成最早可追溯到大革命失敗后黨在一些地區(qū)設(shè)立的中央局，如1927年9月在天津成立的北方局、在漢口成立的長江局和在香港成立的南方局。它們作為黨中央的地方代表機(jī)關(guān)，代表中央領(lǐng)導(dǎo)某一區(qū)或數(shù)省黨的工作。到抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，黨在全國先后設(shè)立了十幾個(gè)中央局，如陜甘寧邊區(qū)中央局、西北局、北方局、晉察冀中央局、華北局、華東局、東北局、鄂豫皖中央局、中原局、中南局、西南局等。后經(jīng)過合并重組，到1949年形成了西北、華北、東北、華東、中南和西南六大局。

作為政權(quán)機(jī)構(gòu)，最早應(yīng)算是農(nóng)村根據(jù)地建立的蘇維埃政府，如井岡山、贛南閩西、鄂豫皖邊、左右江、陜甘邊等地區(qū)的蘇維埃。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，黨在各抗日根據(jù)地建立了民主政權(quán)。適應(yīng)當(dāng)時(shí)廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，根據(jù)地的政府是由社會(huì)各界人士參加的民主政府（或行政委員會(huì)），它與黨和軍隊(duì)分開，有較強(qiáng)的獨(dú)立性。比如從領(lǐng)導(dǎo)人上看，當(dāng)時(shí)晉察冀中央局書記是彭真，行政委員會(huì)主任是宋劭文，參議會(huì)議長是成仿吾，軍區(qū)司令員則是聶榮臻。到解放戰(zhàn)爭時(shí)期，隨著解放戰(zhàn)爭的推進(jìn)，解放區(qū)的不斷擴(kuò)大，原來分散隔離的小塊解放區(qū)逐漸連成一片。在這樣的情況下，已有可能把原來各邊區(qū)的民主政權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喜ⅰ?948年后，隨著形勢發(fā)生的巨大變化，領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一全國重?fù)?dān)已自然地落在中國共產(chǎn)黨的肩上。因此，結(jié)束各地的分散狀態(tài)，合并各邊區(qū)的政權(quán)機(jī)構(gòu)已極為必要了。各大行政區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)，就是適應(yīng)這種新形勢而設(shè)置的。

各大行政區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)多由臨時(shí)人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，由中共中央批準(zhǔn)后建立。以黨的六大中央局為依托，在1949年前后設(shè)立了六大行政區(qū)域，即東北人民政府（1946年8月成立為東北行政委員會(huì)，1949年9月改稱東北人民政府）、華北人民政府（1948年9月成立，不久改成中央人民政府華北事務(wù)部，歸政務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)）和華東、中南、西北、西南四個(gè)軍政委員會(huì)（都是1949年12月成立）。軍政委員會(huì)雖然行使人民政府的職能，但它畢竟還是一個(gè)軍管機(jī)構(gòu)。對此，《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》作了如下規(guī)定：凡軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，土地改革已經(jīng)徹底實(shí)現(xiàn)，各界人民已有充分組織的大行政區(qū)，即應(yīng)實(shí)行普選，召開大行政區(qū)的人民代表大會(huì)，正式選舉大行政區(qū)的人民政府委員會(huì)。在大行政區(qū)人民政府委員會(huì)成立以后，軍政委員會(huì)即宣告結(jié)束。因此，以后有的軍政委員會(huì)就改制成了人民政府委員會(huì)。

建國之初，百廢待興，土地改革、追剿國民黨殘余、鎮(zhèn)壓反革命、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)秩序，形勢復(fù)雜，任務(wù)繁重。由于各地解放時(shí)間不同、地區(qū)差異較大，中央政府直接管理省和省以下地區(qū)的條件尚不具備，因而大行政區(qū)的建立，有利于針對不同地區(qū)的不同情況，迅速建立并穩(wěn)定政權(quán)，恢復(fù)生產(chǎn)和社會(huì)秩序，是當(dāng)時(shí)客觀的必然要求。

大區(qū)的職能及特點(diǎn)

1949年12月16日政務(wù)院第11次政務(wù)會(huì)議上通過的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》對大區(qū)的地位作了下列規(guī)定：“各行政區(qū)人民政府委員會(huì)是該區(qū)所轄省、市高一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān)，并為中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府工作的代表機(jī)構(gòu)”。其具體職權(quán)是：

（一）大區(qū)對所屬各省市轉(zhuǎn)發(fā)政務(wù)院的決議和命令，在其職權(quán)范圍內(nèi)頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行；

（二）擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例，報(bào)告政務(wù)院批準(zhǔn)或備案；

（三）提請中央人民政府政務(wù)院任免、批準(zhǔn)任免或提經(jīng)政務(wù)院轉(zhuǎn)請中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)任免除大行政區(qū)主席、副主席和委員會(huì)以外的人員；

（四）任免或批準(zhǔn)任免前項(xiàng)所規(guī)定以外的大行政區(qū)及所屬省、市、縣的重要行政人員；

（五）在整個(gè)的國家概算或預(yù)算規(guī)定范圍內(nèi)，編制各該大行政區(qū)的概算或預(yù)算，報(bào)請中央核準(zhǔn)，并審核所屬各省市縣的預(yù)算和決算；

（六）聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)所屬各委、部、會(huì)、署、行、局、處的相互聯(lián)系、內(nèi)部組織和一般工作；

（七）領(lǐng)導(dǎo)所屬各省市縣地方人民政府的工作。大區(qū)對上下級(jí)的工作關(guān)系規(guī)定如下：

（1）各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)對于其主管范圍內(nèi)之重要工作，應(yīng)于處理后報(bào)告政務(wù)院，對于有全國性影響的工作，應(yīng)事先向政務(wù)院請示，事后報(bào)告。

（2）中央人民政府委員會(huì)和政務(wù)院對于全國各省（市）縣（市）的通令、公告，及對某一省（市）的工作指示均由大行政區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)；各省（市）縣（市）的請示請求亦由大行政區(qū)轉(zhuǎn)報(bào)。

（3）關(guān)于某一特殊問題之詢問與答復(fù)，中央與省市亦得直接令、報(bào)，但同時(shí)須抄送各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)。

（4）中央各委、部、會(huì)、院、署、行，得根據(jù)已定政策、方針并就業(yè)務(wù)與技術(shù)的指導(dǎo)范圍內(nèi)行文致大行政區(qū)人民政府委員會(huì)或其所屬各委、部、會(huì)、署等機(jī)構(gòu)；大行政區(qū)人民政府委員會(huì)或其所屬各委、部、會(huì)、署等機(jī)構(gòu)亦得就同樣范圍內(nèi)向中央各有關(guān)部門請示、請求。但中央各委、部、會(huì)、院、署、行與大行政區(qū)各委、部、會(huì)、署等機(jī)構(gòu)之間的行文如涉及全局性者均應(yīng)抄送大行政區(qū)人民政府委員會(huì)。

另外，《通則》還規(guī)定了大區(qū)對軍隊(duì)及司法的權(quán)限：“各大行政區(qū)應(yīng)設(shè)之軍事機(jī)構(gòu)由人民革命軍事委員會(huì)以命令定之，受人民革命軍事委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)及各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)的指導(dǎo)。最高人民法院得在各大行政區(qū)設(shè)置分院；最高人民檢察署得在各大行政區(qū)設(shè)置分署。”

《通則》頒布后，各大區(qū)依照《通則》制定了各自的組織條例，行使《通則》賦予的職權(quán)，在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布了大量的法令，進(jìn)行了在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的工作。這里從華北區(qū)的一項(xiàng)工作情況可看出大區(qū)的工作程序：華北區(qū)1951年9月召開了第一次全區(qū)縣長會(huì)議，會(huì)議通過了《關(guān)于縣人民政府當(dāng)前十項(xiàng)工作的決議》，對縣政府各方面的工作都作了布置和規(guī)定。隨后《決議》上報(bào)中央人民政府，于11月9日政務(wù)院第110次會(huì)議上獲得批準(zhǔn)。12月20日華北區(qū)又作了《進(jìn)一步貫徹華北第一次縣長決議的指示》，對工作進(jìn)行中的一些事項(xiàng)作了安排。1952年1月3日華北事務(wù)部部長劉瀾濤又向周恩來總理作了《關(guān)于華北第一次縣長會(huì)議決議貫徹情況的報(bào)告》，至此這一工作才告一段落。

初期的大行政區(qū)表現(xiàn)出這樣一些特征：

（一）黨、政、軍一體的政治體制。六大行政區(qū)與當(dāng)時(shí)形成的六大軍區(qū)管轄的范圍大體上一致，大區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人往往也是各大軍區(qū)的首腦，同時(shí)也是各大中央局的主要領(lǐng)導(dǎo)人。如中南局第一書記、中南軍政委員會(huì)主席、中南軍區(qū)司令員都由林彪一人擔(dān)任；東北人民政府主席、東北局第一書記、軍區(qū)司令員都由高崗擔(dān)任；華北人民政府主席為董必武，華北局第一書記由劉少奇兼任，軍區(qū)司令員為聶榮臻；華東軍政委員會(huì)主席、華東局第一書記、軍區(qū)政委由饒漱石擔(dān)任；西北軍政委員會(huì)主席、北西局第一書記、軍區(qū)司令員都由彭德懷擔(dān)任；西南軍政委員會(huì)主席、軍區(qū)司令員都由劉伯承擔(dān)任，西南局第一書記為鄧小平。這樣就形成了黨、政、軍一體的政權(quán)體制。

（二）組織機(jī)構(gòu)龐大而完整。如西南軍政委員會(huì)下設(shè)四個(gè)委員會(huì)，即財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、民族事務(wù)委員會(huì)和人民監(jiān)察委員會(huì)。財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下設(shè)財(cái)政、工業(yè)、交通、勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)、水利等部。文化教育委員會(huì)下設(shè)衛(wèi)生部、文化教育部及新聞出版處。到1951年底，又建立了政治法律委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)民政部、公安部、司法部和土地改革委員會(huì)。

（三）大區(qū)政權(quán)吸收了不少黨外人士參加。1949年10月，對將要成立的華中軍政委員會(huì)（12月成立時(shí)改名為中南軍政委員會(huì)）的領(lǐng)導(dǎo)人員安排問題，※※※作了這樣的指示：“擬以林彪為主任，鄧子恢、程潛為副主任，委員須網(wǎng)羅六省（指河南、湖北、湖南、江西、廣西、廣東）黨內(nèi)黨外重要人物”。再以西南軍政委員會(huì)為例，在委員會(huì)的六個(gè)副主席中，共產(chǎn)黨員只占了一半，委員中則有近一半是黨外人士。

（四）大區(qū)政權(quán)的過渡性。大區(qū)管轄范圍之大，是中國歷史上從未有過的。中國歷史延續(xù)下來的地方政權(quán)體例大都是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，并已形成了較穩(wěn)定的行政區(qū)劃。大行政區(qū)體制脫胎于戰(zhàn)爭年代，很大程度上是一種戰(zhàn)時(shí)體制。隨著社會(huì)的逐步穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的逐步恢復(fù)，尤其是中央權(quán)力的加強(qiáng)和進(jìn)行有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大區(qū)體制便逐步顯露其不適應(yīng)性。因此后來逐步削減大區(qū)的權(quán)力，以致最終撤銷大區(qū)制，反映出了歷史的必然。同時(shí)大區(qū)作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)也反映了它的過渡性。在準(zhǔn)備建立華東軍政委員會(huì)時(shí)，※※※就已指出了它是“過渡時(shí)期的政權(quán)機(jī)關(guān)”、“臨時(shí)政權(quán)機(jī)關(guān)”。

大區(qū)的演化

保留了戰(zhàn)爭年代具有相對獨(dú)立性的大區(qū)，形成了相對分散的財(cái)政狀況。有的大區(qū)為了本區(qū)的利益，采取了一些特殊政策，或者是縮小稅負(fù)面，或者是將稅收的一大半掌握在自己手里，自己先用。收在地方，支在中央，收支脫節(jié)，統(tǒng)一全國財(cái)經(jīng)工作勢在必行。1950年3月3日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，將原來各大區(qū)分散處理的糧、稅、現(xiàn)金、對外貿(mào)易等統(tǒng)一起來；將一些大型企業(yè)劃歸中央。大區(qū)的權(quán)力開始減少，但仍保留了對農(nóng)業(yè)、對一部分企業(yè)的管理和對地方附加糧、關(guān)、鹽、貨物、工商等稅以外的部分的支配，仍具有一定的財(cái)政批準(zhǔn)使用權(quán)限，只是財(cái)力已大大減弱了。

1951年10月，第一次全國編制會(huì)議召開，12月作出《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》。《決定》中對大區(qū)的員額編制、部門層次等都作了規(guī)定：編制員額約精簡1/5，部門只設(shè)部、司、科三級(jí)。當(dāng)時(shí)精簡機(jī)構(gòu)是爭取國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況根本好轉(zhuǎn)的條件之一，機(jī)構(gòu)龐大的大行政區(qū)自然也需精簡，其職權(quán)也就相對減弱。

1952年11月，中央人民政府委員會(huì)召開第19次會(huì)議，會(huì)議通過了《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會(huì)）機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定》、《關(guān)于調(diào)整省、區(qū)建制的決定》和《關(guān)于增設(shè)中央人民政府機(jī)構(gòu)的決議》。

決定：成立國家計(jì)劃委員會(huì)、體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、高等教育部和掃盲工作委員會(huì)，其中國家計(jì)劃委員會(huì)與政務(wù)院平行，全面主持經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的編制和實(shí)施；從各大行政區(qū)抽調(diào)一些領(lǐng)導(dǎo)人到中央工作，比如高崗調(diào)任國家計(jì)劃委員會(huì)主席（仍兼任東北區(qū)的工作），鄧小平調(diào)任國務(wù)院副總理，饒漱石調(diào)任中央組織部部長（仍兼任華東區(qū)的工作），還有賀龍、鄧子恢、◇◇◇等等；

對全國省區(qū)建制進(jìn)行調(diào)整，撤銷合并一些省區(qū)，如撤銷平原、察哈爾等省，合并蘇北蘇南為江蘇省等等；

縮小各大行政區(qū)的職能和權(quán)限。《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會(huì)）機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定》明確規(guī)定：大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)一律改為行政委員會(huì)。大區(qū)行政委員會(huì)是代表中央人民政府在該地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督地方政府的機(jī)關(guān)，其主席、副主席和主要的行政人員由政務(wù)院提請中央人民政府委員會(huì)任免。原屬于大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)的政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察四個(gè)分委員會(huì)和辦公廳的機(jī)構(gòu)仍然保留，其所設(shè)各部在行政委員會(huì)成立后，一律改為局（處），其中一部分局（處）并交中央各主管部門直接接管。

此后大區(qū)所設(shè)的局（處）從業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上分為兩種：一種由各大區(qū)行政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)或并受行政委員會(huì)的政法、財(cái)經(jīng)、文教等有關(guān)委員會(huì)的指導(dǎo)；另一種則由中央各主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，成為中央各部門在大區(qū)設(shè)立的若干專業(yè)管理局，其建制屬于中央的主管部門，并受大區(qū)行政委員會(huì)及其有關(guān)委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

這就在實(shí)際上取消了大區(qū)作為一級(jí)政府的地位；同時(shí)大區(qū)政府的機(jī)構(gòu)大大縮減，由原來的數(shù)十個(gè)削減為十多個(gè)，其中大部分如工業(yè)、財(cái)政、交通、貿(mào)易、金融、糧食、高教等部門改由中央各主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，大區(qū)的職能極大地削弱了。行政委員會(huì)發(fā)布的指示與軍政委員會(huì)相比越來越少，它在協(xié)調(diào)所屬地區(qū)工作中所起的作用下降，政務(wù)院所屬各部門的權(quán)力則明顯擴(kuò)大。顯然行政委員會(huì)作為被削弱的機(jī)構(gòu)，成為撤銷大區(qū)政府的過渡階段。

大區(qū)的撤銷

1953年的高饒事件直接導(dǎo)致了大區(qū)制的撤銷。有“東北王”之稱的高崗和掌握著華東區(qū)黨政軍大權(quán)的饒漱石，從1953年下半年起利用黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的時(shí)機(jī)，進(jìn)行一系列篡黨奪權(quán)陰謀活動(dòng)，企圖將劉少奇、周恩來打倒，由他們?nèi)《Ｋ麄兊年幹\活動(dòng)引起了※※※的關(guān)注。

12月24日，※※※在中央政治局會(huì)議上對高饒的陰謀提出了嚴(yán)重警告。1954年2月召開黨的七屆四中全會(huì)，高、饒受到了嚴(yán)厲批評。

1954年4月7日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷大區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)，各大區(qū)行政委員會(huì)隨同各中央局、分局一并撤銷。6月19日，中央人民政府委員會(huì)第32次會(huì)議通過《關(guān)于撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》。

《決定》指出：現(xiàn)在國家進(jìn)入了有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。為了中央直接領(lǐng)導(dǎo)省市以便于更能切實(shí)地了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義；為了節(jié)約，并適當(dāng)加強(qiáng)省、市的領(lǐng)導(dǎo)，撤銷大區(qū)一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，是完全必要的和適時(shí)的。在大區(qū)一級(jí)機(jī)構(gòu)撤銷之后，為了便于中央對省、市的領(lǐng)導(dǎo)，有必要合并一些省市，減少中央直接領(lǐng)導(dǎo)的行政單位數(shù)，因此決定撤銷遼東、遼西兩個(gè)省的建制，合并改為遼寧省；松江省建制撤銷，與黑龍江省合并；寧夏省建制撤銷，與甘肅省合并，沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪、哈爾濱、長春、武漢、廣州、西安、重慶等十一個(gè)中央直轄市，均改為省轄市。

隨后，各大區(qū)便將權(quán)力部分上交中央，大部分移交給省、市；人員也向中央機(jī)關(guān)和省市地方分流。移交工作在10月份全部完成。

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