王建華：全面推進江河保護治理，有哪些重要著力點？

來源 | 人民論壇網-國家治理雜志

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江河保護治理，事關戰略全局、事關長遠發展、事關人民福祉。習近平總書記指出：“繼長江經濟帶發展戰略之后，我們提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略，國家的‘江河戰略’就確立起來了。”黨的十八大以來，我國江河保護治理取得重大成就，江河面貌煥然一新，人水關系更加和諧。“十五五”時期，如何全面推動形成江河哺育人民、人民守護江河、人水和諧共生的良好格局？推薦閱讀中國水利水電科學研究院院長王建華在《國家治理》雜志的最新刊文。

核心觀點速覽

“十五五”時期，全面推進江河保護治理，進一步提升水安全保障能力，需深刻把握江河演變自然規律，在以下幾個方面重點發力：

• 堅持以流域為單元的系統治理，增強江河保護治理整體效能。

• 堅持全要素保護策略，“量—質—域—流—沙—生”協同推進。

• 加快構建國家水網，夯實江河治理物理基礎。

• 強化水資源剛性約束，深入推進節水型社會建設。

• 建設數字孿生水利體系，提升江河治理現代化水平。

• 深化改革與強化法治，完善江河保護治理長效機制。

國家“江河戰略”為江河保護治理指明前進方向

習近平總書記指出：“繼長江經濟帶發展戰略之后，我們提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略，國家的‘江河戰略’就確立起來了。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對大江大河保護治理作出一系列重大部署，國家“江河戰略”布局逐步展開。

2016年1月，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上指出，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。2018年4月，在深入推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記指出：“生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系。”2020年11月，在全面推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記指出，長江經濟帶覆蓋沿江11省市，橫跨我國東中西三大板塊，人口規模和經濟總量占據全國“半壁江山”，生態地位突出，發展潛力巨大，應該在踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展中發揮重要作用。這一系列重要論述，為推動長江經濟帶高質量發展指明方向。

保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。黨的十八大以來，習近平總書記走遍黃河上中下游，圍繞黃河流域生態保護和高質量發展這一重大國家戰略，三次主持召開座談會，深遠謀劃母親河的未來。“讓黃河成為造福人民的幸福河”。自以習近平同志為核心的黨中央提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略以來，黃河流域生態環境質量穩步提升，黃河流域生態保護和高質量發展站到了更高起點上。守護母親河，一系列制度規劃先后出臺，一系列切實舉措落地見效……黃河上下，正在奮力描繪人與自然和諧共生的美好圖景。

美好圖景的實現，離不開對江河流域特性和規律的深刻認識與科學把握。流域性是江河湖泊最鮮明的特性，國家“江河戰略”突出以流域為單元，堅持系統觀念，推動江河治理打破行政區劃界限，實現上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，山水林田湖草沙一體化保護和系統治理；以水安全保障為基礎，統籌生態環境高水平保護與經濟社會高質量發展，促進人與河流、人與水、人與自然和諧共生。

2025年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推進江河保護治理的意見》，對深入實施國家“江河戰略”作出全面部署，為當前和今后一個時期江河保護治理明確路線圖。江河是陸域生態系統的中樞與紐帶，是國土空間格局的重要塑造力量，是國民經濟的重要支撐。國家“江河戰略”強調以江河為紐帶，以江河保護為前提，以水資源水環境承載力為約束，將江河融入經濟、社會、生態戰略體系布局，充分發揮江河全屬性功能。這一戰略，既不同于單純的流域治理戰略，也不是孤立的區域發展戰略，而是高度融合生態保護與經濟發展、自然規律與人類需求的綜合性國家戰略，對于推進江河保護治理、做好新時代治水工作，具有重大意義。

新時代江河保護治理取得歷史性成就

黨的十八大以來，我國江河保護治理取得重大成就，江河面貌煥然一新，人水關系更加和諧。

江河安瀾保障能力與水平顯著躍升。流域防洪工程體系持續完善。我國已建成全球規模最大的防洪工程體系，包括各類水庫9.5萬座，總庫容超過1萬億立方米，防洪庫容1856億立方米；國家級蓄滯洪區98處、容積1090億立方米。我國大江大河基本形成由水庫、河道及堤防、蓄滯洪區等組成的流域防洪工程體系，通過綜合采取“攔、分、蓄、滯、排”措施，基本具備防御新中國成立以來實際發生的最大洪水能力。水旱災害損失不斷降低。“十四五”期間，全國洪澇災害損失占國內生產總值的比例由“十三五”時期的0.28%下降至0.18%；水旱災害直接經濟損失占比從“十二五”時期的0.51%持續下降至“十四五”時期的0.19%，江河安瀾保障水平大幅提升。精細調度運用七大流域26833座（次）大中型水庫，共攔蓄洪水5591億立方米，減淹城鎮7854座（次）、耕地8191萬畝，避免人員轉移4357萬人次。

水資源配置格局實現全局性優化。南水北調東中線一期工程全面通水，截至2026年4月，累計調水超880億立方米，惠及沿線48座大中城市，直接受益人口超1.95億人。2024年至2025年，南水北調中線工程累計向北方調水64.73億立方米，惠及沿線27座大中城市，受益人口近1.18億人。國家水網骨干工程建設加快推進。引江補漢工程開工建設，將進一步提升南水北調中線工程供水能力。珠江三角洲水資源配置工程全線通水，惠及粵港澳大灣區約3200萬人口。引漢濟渭工程成功實現先期通水，緩解關中地區水資源短缺問題。民生水利基礎不斷夯實。全國耕地灌溉面積，從2012年的9.37億畝發展到2025年的10.9億畝，占全國耕地面積的50%以上。農村自來水普及率達到96%，規模化供水工程覆蓋農村人口比例達到71%。

水資源利用效率顯著提升。全國節水行動深入推進。2012年以來，全國用水總量基本保持穩定，以占全球6%的淡水資源養育世界近20%的人口，創造世界18%以上的經濟總量。全面深入實施國家節水行動，大力推進農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損。水資源剛性約束全面落實。各地區把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。加快節水型社會建設，促進產業結構調整和轉型升級，北方探索出一條缺水地區高質量發展的新路子。

江河生態健康水平提檔升級。母親河復蘇行動成效顯著。2022年以來，水利部在全面排查斷流河流、萎縮干涸湖泊的基礎上，選取88條（個）母親河（湖）開展復蘇行動。截至2025年9月底，88條（個）母親河（湖）復蘇目標任務全面完成，在江河湖泊總體面貌改善、相關流域河湖復蘇、其他跨省及省內重點河流復蘇等方面，取得突出成效。華北地下水超采綜合治理成效顯著，地下水水位總體止跌回升。2024年至2025年，西遼河干流生態調度取得突破性進展，干流成功實現全線過流。永定河、潮白河等北方河流，連續多年實現全線通水，河流生命得以恢復。地表水環境質量持續改善。2025年，全國地表水國控斷面水質優良（Ⅰ—Ⅲ類）比例達到90%以上，劣V類斷面比例降至0.5%以下。長江流域全面消除劣V類水體，長江江豚種群數量從2017年的約1012頭增加到2024年的約1249頭，水生生物完整性指數持續提升。長江十年禁漁成效持續鞏固。2021年至2024年，長江流域共監測到土著魚類344種，較禁漁前增加36種。2024年，長江干流監測點單位資源量同比上升9.5%，涉漁行政案件同比下降24.7%。中華鱘、長江江豚、長江鱘等旗艦物種拯救行動深入推進，2024年至2025年，放流數量超過100萬尾。

江河保護治理支撐體系全面強化。河湖長制從“有名有實”邁向“有能有效”。全國建立省市縣鄉村五級河湖長體系，120萬名河湖長上崗履職，“十四五”時期累計清理整治亂占、亂采、亂堆、亂建“四亂”問題14萬個，江河湖庫面貌實現歷史性轉變。2024年，水利部在110個重大引調水工程輸水干線推行河湖長制，實現骨干水網工程河湖長制全覆蓋。法治保障與科技支撐協同發力。《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》相繼施行，《地下水管理條例》《節約用水條例》頒布實施，推動流域良法善治。科技支撐能力大幅增強，“水利一號”等34顆遙感衛星投入使用，數字孿生水利體系建設全面推進，數字孿生流域、數字孿生水網、數字孿生工程實現從“試點探索”向“推廣應用”的轉變。水利建設投資連續4年超過1萬億元，“十四五”時期累計完成水利建設投資5.68萬億元，是“十三五”時期的1.6倍。

江河水文化空前繁榮。新時代水文化建設取得顯著成效。2024年5月，第十屆世界水論壇發布《河流倫理建構與中國實踐》報告，系統闡述中國尊重河流生命、保護河流健康的基本立場與治理實踐，向世界貢獻中國治水智慧，表明中國河流倫理話語體系走向世界。中華優秀傳統水文化得到保護傳承。都江堰、京杭大運河等歷史水利遺產煥發新活力，長江、黃河、大運河國家文化公園建設加快推進，江河成為傳承中華民族精神、展現中華文明魅力的重要載體。水利工程文化與時代精神深度融合。紅旗渠精神研究取得新突破，《科技紅旗渠——紅旗渠工程科技內涵與創新實踐研究報告》等成果寫入紅旗渠講解詞，實現水利工程文化與時代精神的深度融合。《水利簡報》持續推廣各地治水經驗，推動水文化建設向縱深發展。

“十五五”時期全面推進江河保護治理的重要著力點

“十五五”時期，全面推進江河保護治理，進一步提升水安全保障能力，需深刻把握江河演變自然規律，在以下幾個方面重點發力，推動形成江河哺育人民、人民守護江河、人水和諧共生的良好格局。

堅持以流域為單元的系統治理，增強江河保護治理整體效能。進一步強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理，健全流域管理和區域管理相結合的協調機制，充分發揮流域防總、流域省際河湖長制聯席會議等協調機制作用，推動上下游、左右岸、干支流協同治理。長江流域要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，統籌長江干流、支流及洞庭湖、鄱陽湖等的保護，優化水工程聯合調度，促進通江湖泊自然連通性恢復。黃河流域要牢牢把握重在保護、要在治理的戰略要求，以水而定、量水而行，把水資源作為最大的剛性約束，協同推進上中下游差異化保護治理。其他重要河流要因河施策，針對東北地區保濕地護廊道、黃淮海地區強約束守底線、東南地區護源頭建碧道等區域突出問題，精準制定治理措施。

堅持全要素保護策略，“量—質—域—流—沙—生”協同推進。針對當前江河水量、水質、水域空間、水流連通性、水沙關系、水生生物等要素保護仍存在的突出短板，需以全要素保護為策略框架，統籌推進各要素協同治理，不能厚此薄彼，更不能顧此失彼。在水量保障方面，健全重要河湖生態流量保障機制，嚴格生態基流考核，推進華北等地區地下水超采綜合治理，確保地下水采補平衡。在水質改善方面，深入推進入河湖排污口排查整治，嚴格控制入河湖排污總量，強化新型污染物防治，完善水環境監測預警體系。在水域空間管控方面，科學劃定河湖管理范圍和藍線，加快推進河湖庫“清四亂”常態化規范化，保護河湖岸線生態緩沖帶。在水流連通性修復方面，推進北方河流河道疏通，改善南方河流水動力條件，加強過魚設施建設，提升魚類洄游通道暢通性。在水沙關系調控方面，深化黃河調水調沙工程實踐，推進黃土高原水土流失綜合治理，維護河道行洪輸沙與沖淤平衡。在水生生物保護方面，堅定不移推進長江十年禁漁，開展珍稀瀕危水生物種拯救行動，強化水生生物棲息地保護。

加快構建國家水網，夯實江河治理物理基礎。加快構建“系統完備、安全可靠、集約高效、綠色智能、循環通暢、調控有序”的國家水網，以大江大河大湖自然水系、重大引調水工程和骨干輸排水通道為“綱”，以區域河湖水系連通工程和供水渠道為“目”，以控制性調蓄工程為“結”，持續推進聯網、補網、強鏈。重點推進南水北調后續工程高質量發展，加快黃河古賢水利樞紐、南水北調中線引江補漢工程等戰略性重大工程建設，進一步優化“南北調配、東西互濟”水資源配置格局。大力推進數字孿生水網建設，構建“天空地水工”一體化監測感知體系，實現水網運行的數字化、網絡化、智能化管理，全面提升國家水網綜合調度能力。同時，實施大中型灌區續建配套和現代化改造，持續提升農業水利基礎設施保障水平。

強化水資源剛性約束，深入推進節水型社會建設。把水資源作為最大剛性約束，從嚴從細落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則，完善水資源總量管理和全面節水制度，開展水資源承載能力評價，對水資源超載區暫停新增取水許可。完善國家用水定額體系，加快推進水資源費改稅改革，健全節水激勵約束機制，以價格杠桿和市場機制促進節水行為內生化。推進節水產業創新發展，重點攻關農業精準灌溉、工業廢水循環利用、城市非常規水利用等關鍵技術，推廣國家成熟適用節水技術和節水工藝裝備。深化節水型社會建設，推動東北節水增糧、華北節水壓采、西北節水增效、南方節水減排協調推進，實現用水總量和強度“雙控”目標。依托科技賦能提升水資源監控管理能力，構建從水源到用水終端的全鏈條監管體系，實現取用水行為全流程可監、可控、可溯。

建設數字孿生水利體系，提升江河治理現代化水平。科研機構需發揮科技創新引領作用，加快推進數字孿生水利建設，強化預報、預警、預演、預案“四預”功能，構建模擬真實、迭代學習、智能決策的數字孿生水利體系。重點突破大江大河洪水精準預報、水資源智能調度、水生態健康評估等關鍵技術，研發多源空間信息融合洪水預報系統，開發涵蓋水文、水動力、水生態的耦合仿真模型，支撐科學精準的流域綜合治理決策。加強河湖健康評估技術研究，完善河湖幸福指數評價方法，為全面評估江河保護治理成效提供科學支撐。推進“天空地”一體化監測網絡建設，提升對江河生態健康、水資源變化、洪澇災害風險的動態感知能力，形成基于大數據、人工智能的智慧化水利管理新模式。

深化改革與強化法治，完善江河保護治理長效機制。深化涉水改革，健全水權水市場建設，推進水資源費改稅改革，完善生態產品價值實現機制和流域生態保護補償機制。深化水利投融資改革，構建財政資金、金融信貸、社會資本共同發力的水利投融資新格局，鼓勵和引導社會資本通過特許經營、股權合作等多種方式，參與水利基礎設施建設。加快推進《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》等國家層面涉水重大法律法規的制修訂，推動大江大河流域立法，健全《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等配套制度，修訂《中華人民共和國河道管理條例》《太湖流域管理條例》等涉水法規。積極推動重要水體、流域立法，開展河湖管理等水利領域重點法規的制修訂，加快構建上下貫通、深度融合的法規體系。

上文略有刪減

選自｜《國家治理》2026年第11期

原標題｜全面推進江河保護治理

作者｜中國水利水電科學研究院院長 王建華

新媒體編輯｜王思楠 曾子一

原文責編｜賈娜

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