中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于完善自然資源資產管理制度體系的意見

中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于完善自然資源資產管理制度體系的意見

（2026年7月4日）

為完善自然資源資產管理制度體系，落實統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，促進自然資源安全、高效、永續利用和資產保值增值，經黨中央、國務院同意，現提出如下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，認真落實四中全會部署，全面貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，尊重自然、順應自然、保護自然，處理好高質量發展與高水平保護的關系，以健全自然資源資產產權制度為主線，強化自然資源整體保護，促進自然資源資產高效配置，維護自然資源資產所有者權益，健全自然資源資產管理體制機制，加強監督管理，守牢資源安全底線，為推進人與自然和諧共生的現代化提供有力支撐和保障。

主要目標是：到2030年，自然資源資產管理制度體系更加健全，履職主體更加明確、資產家底更加清晰、整體保護更加有力、資產配置更加高效、考核監督更加完善，各類自然資源資產和全部國土空間得到有效保護，自然資源資產管理水平明顯提升。到2035年，自然資源資產管理體制機制運轉順暢，系統完備的自然資源資產管理制度體系全面建立，自然資源資產管理水平全面提升。

二、摸清自然資源資產家底

（一）完善自然資源統一調查監測評價制度。覆蓋土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋、荒漠等各類自然資源以及國家公園等國土空間，完善統一調查標準體系。統籌實施國土調查及年度變更調查、自然資源專項調查和監測、國土空間動態監測，體系化開展海洋綜合調查，優化森林草原濕地荒漠調查監測等，全面掌握自然資源本底。推進新型基礎測繪體系建設，基于統一的時空基準構建自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”。基于國土空間基礎信息平臺強化調查監測數據分析評價，健全自然資源調查監測評價成果應用和共享機制。加快推進調查監測工作數字化轉型。

（二）健全自然資源資產清查統計核算制度。融合運用自然資源調查、國土空間監測、確權登記、分等定級估價等成果，定期開展自然資源資產清查，查清實物量、探索核算價值量，摸清自然資源資產底數，理清使用權狀況。建立自然資源資產清查成果年度更新機制，加強清查成果分析應用。健全全民所有自然資源資產統計制度。完善自然資源資產負債表編制制度并推進常態化編制。探索開展自然資本核算。

三、健全自然資源資產產權制度

（三）健全自然資源資產用益物權等權利體系。堅持資源公有、物權法定，依法設立和保護自然資源資產使用權，推動自然資源資產所有權與使用權分離。建立和完善自然資源資產權利體系，明確相應權利內容和行使方式，解決資源種類交叉重疊時權利不清等問題。探索單獨設立深層地下空間建設用地使用權，完善與規劃保護利用方式相適應的地下空間權利體系。推動設立國有農用地使用權，健全國有農用地權利體系。完善填海成陸后海域使用權向土地使用權轉換的銜接機制。構建無居民海島權利體系。依法依規推進用水權改革，明確各區域和各類取用水戶的用水權利邊界。

（四）全面推進自然資源和不動產統一確權登記。深化自然資源確權登記制度改革，推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源和國家公園、自然保護區、自然公園（含風景名勝區）等國土空間的統一確權登記，明晰自然資源資產的產權主體和權屬界線。鞏固不動產統一登記改革成果，提升登記規范化水平和便利度。深化農村集體土地所有權登記成果更新應用。規范高效做好林權類、海域使用權和無居民海島使用權不動產登記。加快完善地籍數據庫，推動形成統一產權底板。

四、強化自然資源整體保護

（五）促進自然資源資產保值增值。建立自然資源資產管理指標體系并發揮引導作用，強化整體保護和合理利用，嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，強化生態保護紅線底線約束，嚴格城鎮開發邊界管控。結合國土空間規劃編制實施，推進土地混合開發、空間復合利用和土地用途依法合理轉換。健全主體功能區制度體系，引導各地區立足資源稟賦發揮比較優勢，充分挖掘和提升自然資源資產價值。在自然資源開發利用全過程強化生態保護修復和系統治理，健全市場化多元化投入機制，通過保護修復促進自然資源資產保值增值。完善生態產品價值實現機制，探索建立資源權益指標市場化交易機制、大陸自然岸線占用與修復平衡機制、生態保護紅線內建設用地騰退指標交易激勵機制，實現保護成本共擔、生態效益共享。

（六）優化自然資源資產儲備管護機制。完善土地儲備分級管理，將所有未確定使用權人的國有建設用地納入儲備管理。探索開展自然資源資產綜合收儲，制定自然資源資產儲備計劃，分類實施儲備資產管護，對公益性特征明顯的自然資源資產主要實施日常管護，對經營性特征明顯的自然資源資產可進行必要的前期開發和臨時利用。探索由自然資源資產專業運營機構、國有林業或農業經營單位等符合條件的主體承擔特定自然資源資產管護等工作。

五、促進自然資源資產高效配置

（七）完善自然資源資產市場制度和規則。深化自然資源資產有償使用制度改革，依法依規建立健全自然資源資產劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）、聯營和承包經營等配置規則，完善相關自然資源資產配置合同，明確各方權利義務責任并實施全生命周期管理。探索建立國有農用地有償使用制度。全面推進礦業權競爭性出讓，嚴格控制協議出讓。逐步提高海域使用權市場化配置比例。培育和規范用水權交易市場。依法依規制定自然資源資產分等定級估價規則，健全自然資源資產價格體系。完善自然資源資產交易機制，加強市場動態監測監管，建立市場信用體系，維護自然資源資產市場秩序。

（八）構建自然資源資產配置新模式新路徑。根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，探索編制自然資源資產配置方案，區分公益性、經營性資產，因地制宜在國土空間規劃中劃定儲備片區、配置單元，統籌謀劃自然資源資產儲備、配置、價值實現、收益管理等內容，形成資產組合標的。加強自然資源資產配置方案與國土空間規劃的協同，結合落實詳細規劃有關土地和空間使用性質、開發強度等要求，明確并細化自然資源資產配置的規模、用途、結構、形態、方式、時序。完善多要素自然資源資產組合配置規則和估價技術體系，在特定國土空間范圍內涉及同一使用主體需整體使用多種類自然資源資產的，可依法實行組合配置。將各種類自然資源資產的使用條件、開發要求、起始價、收益核算和生態保護修復要求等納入組合標的配置方案，一并向社會公告、簽訂資產配置合同，相關部門按職責進行監管。探索研究自然資源資產組合配置收益按資源種類核算方法，并與自然資源資產收益分配和管理制度做好銜接。

六、完善自然資源資產監督考核

（九）加強自然資源資產收益管理。建立統一的全民所有自然資源資產收益管理制度，相關收入全部納入政府預算。健全全民所有自然資源資產收益成本核算制度，加強自然資源資產收益管理。健全農村集體經營性建設用地入市增值收益分配機制。

（十）強化自然資源資產管理監督。制定全民所有自然資源資產所有權資源清單管理辦法，編制所有權資源清單，明確主體、對象、權利義務責任等。加強自然資源保護利用全流程監管，壓實履職主體的保護責任。統籌開展自然資源資產管理責任考核，探索對自然資源資產履職主體的考核評價。更好發揮國家自然資源督察機制作用，依職責對全民所有自然資源資產所有者職責履行和權益維護情況開展監督。探索建立國有自然資源資產損害賠償機制，并做好與檢察公益訴訟制度、生態環境損害賠償制度的銜接，所有者職責履行主體及承擔管護工作的主體根據法定職責或清單管理事項，承擔資產損害的發現、核實、索賠和報告責任，有權依法要求侵權人停止侵害、恢復原狀、賠償損失和作為原告向法院提起訴訟。

（十一）完善自然資源資產統一報告制度。完善政府向同級人大常委會專項報告國有自然資源資產管理情況的機制。建立自然資源資產管理及履職情況報告機制。依法向社會公布國有自然資源資產狀況和管理情況，接受社會監督。

七、加強組織實施

堅持黨中央對自然資源資產管理工作的集中統一領導。按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的要求，強化自然資源資產管理工作組織協調。各地區各有關部門要樹立和踐行正確政績觀，密切協同配合，以全鏈條協作促進一體化治理，加強對各類風險的監測預警，提升風險防控能力，確保自然資源資產管理各項制度落地落實。要嚴明紀律規矩，強化監督執紀問責，持續深化自然資源領域正風肅紀反腐。完善自然資源資產領域立法，嚴格執法、公正司法。提高科技支撐能力，加強自然資源資產相關學科和人才隊伍建設。加強自然資源資產管理信息化建設，促進信息共享。提高綠色金融服務質效，引導金融機構按照市場化法治化原則加大對自然資源保護和利用等領域的金融支持。建立激勵機制，鼓勵各地區結合實際開展差別化改革探索。自然資源部要會同有關部門及時研究解決本意見實施過程中出現的新情況新問題。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。

來源：新華社

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