綠色發(fā)展：“十四五”回顧與“十五五”展望

Articles|China Economist Vol.21, No.2, March-April 2026

Title

綠色發(fā)展“：十四五”回顧與“十五五”展望

作者簡介

黃承梁*

中國社會科學院習近平生態(tài)文明思想研究中心

摘要：本文系統(tǒng)梳理和闡釋了在習近平生態(tài)文明思想科學指引下，中國 “十四五”時期綠色發(fā)展取得的歷史性成就及其對“十五五”時期的戰(zhàn)略啟示。文章認為， “十四五”期間，中國成功突破了環(huán)境庫茲涅茨曲線所預設的“先污染、后治理”的傳統(tǒng)路徑，通過能源結構清潔化跨越式發(fā)展、生態(tài)環(huán)境質量根本性改善、綠色生產(chǎn)力體系性崛起、環(huán)境治理能力現(xiàn)代化升級以及全球生態(tài)貢獻引領性增強等多維度成就，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與資源環(huán)境消耗的初步“脫鉤”，為全球可持續(xù)發(fā)展貢獻了中國智慧。面向“十五五”這一實現(xiàn)碳達峰目標的關鍵攻堅期，文章構建了一個以深化“碳排放雙控”制度創(chuàng)新為保障、以強化“綠智韌” 融合新質生產(chǎn)力為核心引擎、以拓展引領性全球協(xié)作為支撐的系統(tǒng)性實施框架，旨在為推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型、繪就人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化新畫卷提供理論與實踐路徑參考。

關鍵詞：綠色發(fā)展；全面綠色轉型；“十四五”；“十五五”；新質生產(chǎn)力

一、引言

在全 球經(jīng)濟發(fā)展理論史上，環(huán)境庫茲涅茨曲線長期占據(jù)主導地位。這一經(jīng)典理論認為，環(huán)境退化與人均收入存在非線性關系，即在較低收入階段環(huán)境壓力通常隨經(jīng)濟增長加劇，而在較高收入階段，伴隨技術進步、產(chǎn)業(yè)結構調整及環(huán)境規(guī)制強化，部分污染指標可能轉為下降，從而呈現(xiàn)倒U型軌跡（Grossman & Krueger，1991）。這種理論預設了“先污染、后治理”的發(fā)展路徑，成為許多發(fā)達國家工業(yè)化道路的理論注腳，也導致許多以西方現(xiàn)代化為模式的發(fā)展中國家誤認為現(xiàn)代化等同于西方化，未能在發(fā)展經(jīng)濟的同時走出一條經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏的道路。

習近平生態(tài)文明思想作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，構建了系統(tǒng)完整的生態(tài)文明理論體系。這一思想以“人與自然和諧共生”為核心理念，以“綠水青山就是金山銀山”為基本內核，以“良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”為價值取向，以“山水林田湖草沙是生命共同體”為系統(tǒng)思維，以“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”為法治保障，形成了邏輯嚴密、內涵豐富的理論框架。其理論創(chuàng)新在于實現(xiàn)了三個超越：一是超越了西方環(huán)境經(jīng)濟學將生態(tài)保護視為經(jīng)濟負擔的狹隘視角，將生態(tài)環(huán)境保護定位為高質量發(fā)展的內在要求；二是超越了傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟學將經(jīng)濟增長與環(huán)境保護對立的理論預設，揭示了二者的辯證統(tǒng)一關系；三是超越了局部治理的碎片化思維，形成了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的生態(tài)文明治理觀。正是這種理論上的徹底性，使得中國能夠在全國范圍內推動一場深刻的綠色革命。

新時代的中國，正是在習近平生態(tài)文明思想指引下，突破了傳統(tǒng)工業(yè)化理論的線性演進模式，通過建設人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的偉大實踐，依托跨越式發(fā)展、創(chuàng)新驅動和系統(tǒng)思維的多重邏輯重構，走出了一條全新的綠色發(fā)展道路?！笆奈濉睍r期，中國展現(xiàn)了工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與綠色化的“五化同步”的發(fā)展奇跡。通過“并聯(lián)式”發(fā)展避免了重蹈“串聯(lián)式”發(fā)展的道路。更重要的是，中國堅持“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的綠色生產(chǎn)力觀，將綠色發(fā)展納入經(jīng)濟增長函數(shù)的核心位置，實現(xiàn)了從要素驅動到創(chuàng)新驅動的根本轉變。因此，相較于主要關注資本、勞動投入與技術進步但忽視生態(tài)約束的傳統(tǒng)新古典增長理論基準設定而言，中國的新發(fā)展理念強調以“創(chuàng)新”和“綠色發(fā)展”為導向，通過推進綠色技術創(chuàng)新和完善生態(tài)環(huán)境治理體系，顯著提高了經(jīng)濟增長中的綠色含量，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與資源消耗、環(huán)境污染的逐步相對“脫鉤”。

不單如此，“綠水青山就是金山銀山”理念在“十四五”時期的全面實踐，標志著中國生態(tài)文明理論實現(xiàn)了質的飛躍，更深層次的實踐價值在于中國通過“兩山論”建立了生態(tài)價值轉制激勵了全民踐行綠色生活，一系列關于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度創(chuàng)新在中華大地深化落地。這些探索系統(tǒng)性地將清新的空氣、潔凈的水源、美麗的風景這些曾經(jīng)的“無價之寶”量化、轉化、市場化，讓守護“好風景”的各方獲得實實在在的“回報”，從而為綠色產(chǎn)業(yè)注入了源源不斷的內生動力。

從全球視野看，“十四五”時期，中國成功舉辦《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15中國方案。中國提出的人類命運共同體理念超越狹隘的民族國家利益，為南南合作、南北對話提供了新思路。近年來，中國的綠色發(fā)展已經(jīng)從多個維度為全球環(huán)境治理提供了豐富的有益啟示和重要補充，為全球環(huán)境治理機制提供了新的思路與借鑒（郇慶治，2025）。例如，中國的大規(guī)模國土綠化行動為全球應對氣候變化提供了重要路徑，貢獻了全球新增綠化面積的四分之一，成為全球“增綠”最多最快的國家。這些實踐成果證明，中國綠色發(fā)展模式具有可復制、可推廣的價值。

基于這一系列深刻的理論創(chuàng)新與豐富的實踐探索，本文梳理了在習近平生態(tài)文明思想科學指引下“十四五”時期中國綠色發(fā)展所取得的全方位、開創(chuàng)性成就，總結了所積累的經(jīng)驗與啟示。立足新的歷史起點，面向“十五五”這一基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎的關鍵時期，要以黨的二十屆四中全會作出的戰(zhàn)略部署為指引，以推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型為紐帶，以“綠、智、韌”深度融合為核心，聚焦“雙碳”目標牽引，在構建新型能源體系、培育新質生產(chǎn)力、優(yōu)化國土空間格局、創(chuàng)新政策保障機制以及深化全球環(huán)境治理合作等關鍵領域實現(xiàn)戰(zhàn)略性、體系性突破，從而為全面繪就人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化嶄新畫卷奠定更為堅實的綠色根基。

二、“十四五”時期綠色發(fā)展的歷史性成就

“十四五”時期，中國秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，將生態(tài)文明建設置于治國理政的突出位置，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同共進，實現(xiàn)了從重點打好污染防治攻堅戰(zhàn)向全面推進美麗中國建設的跨越式轉變。這一時期，中國沿著黨的二十大所確立的降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同推進的路徑，通過中央生態(tài)環(huán)境保護督察等制度利器壓實“黨政同責、一崗雙責”本邏輯和全社會共同的價值追求。

（一）主要成就

一是在能源革命方面，清潔低碳轉型實現(xiàn)跨越式發(fā)展，能源安全得到極大鞏固。能源領域作為主戰(zhàn)場，在“十四五”時期取得了突破性進展和歷史性成就。中國構建了全球最大、發(fā)展最快的可再生能源體系，可再生能源發(fā)電裝機占比由“十三五”末的約40%躍升至60%左右，風電、光伏年新增裝機容量連破億千瓦臺階，發(fā)展速度與規(guī)模前所未有。2024年，可再生能源發(fā)電裝機規(guī)模歷史性超過煤電，標志著電力供應結構發(fā)生根本性轉折。能源消費“含綠量”顯著提升，非化石能源消費占比從2020年的15.9%提高到2024年的19.8%，每年穩(wěn)定提升約1個百分點，超額完成了“十四五”規(guī)劃擬定目標。尤為重要的是，能源轉型在保障安全的前提下穩(wěn)健推進?！笆奈濉鼻八哪?，國內能源生產(chǎn)有力支撐了消費增量90%以上的自主保障，其中近一半的新增發(fā)電量來自新能源。全社會用電量中，每3度電就有1度來自綠色電力，而全球一半以上的新能源汽車行駛在中國，生動詮釋了“能源飯碗”端得更牢、更綠。與此同時，科技創(chuàng)新支撐有力，新能源專利數(shù)占全球四成以上，光伏轉換效率、海上風電單機容量、新型儲能裝機規(guī)模等多項指標領跑全球，為轉型提供了硬核驅動力。

二是在環(huán)境質量改善方面，污染防治攻堅戰(zhàn)取得歷史性、系統(tǒng)性成果，人民獲得感顯著提升。“十四五”時期，污染防治攻堅戰(zhàn)向縱深推進，環(huán)境質量改善成效凸顯，人民群眾生態(tài)環(huán)境滿意度連續(xù)上升。其一，在大氣環(huán)境方面，全國地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度從2020年的35微克/立方米降至2024年的29.3微克/立方米，下降16.3%；空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例達到87.2%，重污染天氣大幅減少，藍天白云已成常態(tài)。其二，重點區(qū)域治理效果顯著，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原PM2.5濃度較2020年分別下降18%和20%。其三，在水環(huán)境方面，地表水優(yōu)良（1－3類）水質斷面比例首次突破90%，達到90.4%，長江、黃河干流水質穩(wěn)定保持Ⅱ類，地級及以上城市黑臭水體基本消除，水清岸綠的景象日益普遍。其四，在土壤環(huán)境方面，污染風險得到有效管控，受污染耕地安全利用率穩(wěn)定在90%以上，重點建設用地安全利用得到有效保障，守住了人居環(huán)境安全底線。

三是在生態(tài)修復方面，國土空間格局系統(tǒng)優(yōu)化?！笆奈濉睍r期，我國生態(tài)修復與國土空間格局優(yōu)化實現(xiàn)了從量變到質變、從局部到全局、從應對到前瞻的歷史性飛躍。其一，國家確立了以國土空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為手段的“多規(guī)合一”管理體系，終結了長期以來各類規(guī)劃“九龍治水”、空間沖突的局面。通過科學評估與精準劃定，將超過30%的陸域國土面積納入生態(tài)保護紅線，使之成為不可逾越的“高壓線”。這一舉措是對國土空間功能進行的結構性優(yōu)化，它明確了生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的邊界，為核心生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)構筑了永久性的“安全島”，為自然生態(tài)的自我恢復與長期演替提供了堅實保障。其二，以國家公園為主體的自然保護地體系建設加快推進，首次在制度上實現(xiàn)了對最重要自然遺產(chǎn)的整體保護和系統(tǒng)管理，標志著我國自然生態(tài)保護進入了國家認同、法律保障的新階段。其三，生態(tài)安全屏障更加穩(wěn)固。以“三區(qū)四帶”（青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)、長江重點生態(tài)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶）為核心的全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體布局基本形成，國家生態(tài)安全屏障骨架構筑得更加牢固。總之，通過國土空間格局的系統(tǒng)優(yōu)化與生態(tài)的系統(tǒng)性修復，我國歷史性地扭轉了生態(tài)退化趨勢，構建起了面向未來的綠色發(fā)展空間框架，為中華民族永續(xù)發(fā)展和建設美麗地球家園奠定了堅實的生態(tài)根基。

四是在綠色生產(chǎn)力方面，產(chǎn)業(yè)結構實現(xiàn)深度調整，新增長引擎實現(xiàn)歷史性飛躍?！笆奈濉逼陂g，中國以高水平生態(tài)環(huán)境保護推動新質生產(chǎn)力發(fā)展，經(jīng)濟增長的“含金量”與“含綠量”同步提升。其一，單位國內生產(chǎn)總值能耗累計降低11.6%，相當于減少二氧化碳排放約11億噸，能效提升速度位居全球主要經(jīng)濟體前列。其二，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調整效果顯著，全國“兩高”（高排放、高污染）項目環(huán)評審批數(shù)量持續(xù)下降，而風電、新能源汽車等高技術、綠色項目環(huán)評數(shù)量大幅增長，2025年上半年同比增幅分別達44.4%和31.3%。其三，綠色制造體系加速構建，根據(jù)工信部2025年9月發(fā)布的新聞，國家級綠色工廠數(shù)量增至6430家。綠色低碳產(chǎn)業(yè)異軍突起，成為外貿新動能。2024年以電動汽車、鋰電池、光伏產(chǎn)品為代表的“新三樣”出口額較2020年增長2.6倍，中國為全球提供了超過70%的光伏組件和60%的風電裝備。新能源汽車2024年產(chǎn)量突破1300萬輛，產(chǎn)銷量連續(xù)十年保持全球第一，彰顯了綠色技術創(chuàng)新的強大驅動力和產(chǎn)業(yè)競爭力。

五是在治理現(xiàn)代化方面，監(jiān)管能力實現(xiàn)智慧轉型，市場機制有效構建?！笆奈濉睍r期，中國生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平顯著提升。其一，中國建成了全球規(guī)模最大、要素最齊全的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，涵蓋3.3萬個監(jiān)測站點，并應用無人機、AI聲紋識別、“黑燈實驗室”等技術，實現(xiàn)了采樣、分析全過程自動化與智能化，監(jiān)測效率與精準度大幅提高。智慧執(zhí)法體系深刻改變了監(jiān)管模式，通過構建“天、地、空、水、陸、海”一體化問題發(fā)現(xiàn)機制，利用衛(wèi)星遙感、紅外成像等技術推行非現(xiàn)場、無感式監(jiān)管，使得2025年1—8月現(xiàn)場執(zhí)法檢查次數(shù)下降30%的同時，問題發(fā)現(xiàn)率反而提升了10—25個百分點，累計推動26萬多個環(huán)境問題整改，其二，市場機制建設取得里程碑式突破，全國碳排放權交易市場作為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場，已實現(xiàn)平穩(wěn)運行。截至2025年12月31日，全國碳排放權交易市場配額累計成交量8.65億噸，累計成交額576.63億元。同時，自愿減排項目及減排量登記工作扎實開展，截至2025年12月底，已登記自愿減排項目33個，減排量1776.37萬噸。

六是在全球貢獻方面，中國以堅定的行動和開放的姿態(tài)，成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者?！笆奈濉睍r期，中國鄭重提出碳達峰碳中和目標，并構建了“1+N”政策體系，將承諾轉化為扎實行動。其一，可再生能源裝機規(guī)模已提前實現(xiàn)2030年國家自主貢獻目標，為全球應對氣候變化注入了強勁動力。通過產(chǎn)品出口，中國在“十四五”期間為其他國家和地區(qū)減少碳排放約41億噸。其二，在國際合作方面，中國不僅積極推動氣候變化多邊進程，還通過深化綠色“一帶一路”建設、啟動“昆明基金”支持發(fā)展中國家生物多樣性保護等方式，廣泛開展南南合作。其三，如前文所述，中國在電動載人汽車、鋰離子蓄電池、太陽能電池等綠色技術領域的創(chuàng)新與制造優(yōu)勢，為全球提供了優(yōu)質、普惠的綠色產(chǎn)品與服務，豐富了全球綠色供給，以實際行動詮釋了“共建清潔美麗世界”的責任擔當。

（二）寶貴經(jīng)驗和基本啟示

“十四五”時期中國綠色發(fā)展之路，是一條將生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程的系統(tǒng)性變革之路，是一條以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路?！笆奈濉睍r期的綠色發(fā)展成就，不僅以靚麗的數(shù)據(jù)為“十五五”轉型奠定了物質基礎，更以其探索的寶貴經(jīng)驗，為“全面綠色轉型”的戰(zhàn)略實施提供了方法論啟示。

一是在物質基礎方面，一系列指標性成就構筑了轉型的堅實平臺。其一，能源領域，可再生能源裝機占比大幅提升，新能源汽車產(chǎn)銷量連續(xù)十年全球第一，這為構建新型能源體系、推動交通綠色革命提供了強大的產(chǎn)業(yè)和技術支撐。其二，環(huán)境質量方面，PM2.5濃度顯著下降，江河水質根本性好轉，表明大規(guī)模、高強度治理的技術路徑和政策組合是行之有效的。其三，生態(tài)保護方面，森林覆蓋率持續(xù)提高，生態(tài)保護紅線全面劃定，為“擴綠”和維系生態(tài)安全屏障提供了空間保障。這些成就證明，我國已經(jīng)具備了在發(fā)展中解決環(huán)境問題、以綠色變革催生新增長點的強大能力。

二是在經(jīng)驗啟示方面，“十四五”實踐為“全面”轉型提供了關鍵指引。其一，制度創(chuàng)新是根本保障。從中央生態(tài)環(huán)保督察壓實地方責任，到全國碳市場以市場化手段推動減排，顯示出最嚴格的制度、最嚴密的法治是突破轉型阻力的關鍵。其二，科技創(chuàng)新是核心動力。綠色低碳產(chǎn)業(yè)成為外貿新動能，凸顯了科技創(chuàng)新對培育新質生產(chǎn)力、塑造國際競爭新優(yōu)勢的決定性作用。其三，系統(tǒng)觀念是基本方法?！皡f(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”理念在部分領域的成功實踐，驗證了多目標協(xié)同治理路徑的可行性，為“十五五”時期在更大范圍、更深層次協(xié)同推進指明了方向。這些從實踐中得來的啟示，是指導“全面綠色轉型”不可或缺的寶貴財富。

這些成就與經(jīng)驗，為“十五五”時期乃至更長遠未來，建成美麗中國和實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化奠定了堅實基礎，也已然為人類社會的可持續(xù)發(fā)展貢獻了更為厚重的中國力量。

三、基于“十五五”規(guī)劃建議的中國綠色發(fā)展戰(zhàn)略特征

黨的二十大報告明確指出，“推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)”，這從本質上界定了綠色與發(fā)展的關系。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下文簡稱《建議》）將“加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設美麗中國”確立為“十五五”時期的重大戰(zhàn)略任務與目標。這一戰(zhàn)略部署，特別是其所內含的“全面”二字，標志著“十五五”時期中國的生態(tài)文明建設有望實現(xiàn)從重點領域攻堅、試點工程推進到經(jīng)濟社會發(fā)展方式系統(tǒng)性、深層次變革的歷史性跨越。

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型深刻的理論內涵

首先，是覆蓋領域的“全面性”。它超越了將綠色轉型局限于能源、工業(yè)等生產(chǎn)部門的傳統(tǒng)認知，要求將其貫穿于經(jīng)濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程。這意味著轉型不僅涉及產(chǎn)業(yè)結構、能源結構的調整，更涵蓋了空間格局、生產(chǎn)方式、生活方式乃至價值觀念的全方位變革。例如，《建議》不僅部署建設新型能源體系，也強調要完善綠色消費激勵機制，形成綠色生活方式，體現(xiàn)了對經(jīng)濟社會發(fā)展全鏈條、各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性重塑。

其次，是治理路徑的“系統(tǒng)性”。全會強調“以碳達峰碳中和為牽引，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”，這揭示了“全面綠色轉型”內在的協(xié)同邏輯。它不再是單一目標的線性治理，而是將應對氣候變化（降碳）、改善環(huán)境質量（減污）、提升生態(tài)承載力（擴綠）和保持經(jīng)濟活力（增長）這四個目標視為一個有機整體，通過系統(tǒng)規(guī)劃與政策協(xié)同，實現(xiàn)多重環(huán)境效益與經(jīng)濟效益的共贏（周宏春，2025）。這要求必須摒棄“就碳論碳”“就污染治污染”的碎片化思維，轉向更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的新范式。

最后，是戰(zhàn)略定位的“根本性”。全會將“美麗中國建設取得新的重大進展”列為“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一，并將綠色轉型視為“塑造國際合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略之舉”。這深刻表明，綠色已從一種約束性條件升維為國家核心競爭力的關鍵要素。推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，是“發(fā)展觀的一場深刻革命”，旨在從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題的結構性、根源性矛盾，塑造以綠色生產(chǎn)力為標志的新發(fā)展動能。

（二）“十五五”關鍵期的承前啟后與攻堅意義

黨的二十屆四中全會深入分析了“十五五”時期我國發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復雜變化，明確指出該時期在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化進程中具有“承前啟后的重要地位”。對于美麗中國建設和綠色發(fā)展而言，這五年同樣是一個承上啟下、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉的關鍵時期，戰(zhàn)略節(jié)點的特征極為突出。

首先，“承前”體現(xiàn)為堅實的基礎與更高的起點。“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設取得了具有里程碑意義的成就。污染防治攻堅戰(zhàn)效果顯著，全國地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度、地表水優(yōu)良水質斷面比例等關鍵指標均提前或如期完成目標。綠色低碳轉型步伐加快，建成了全球規(guī)模最大、發(fā)展最快的清潔能源體系。更為重要的是，生態(tài)文明建設的“四梁八柱”制度體系基本形成，中央生態(tài)環(huán)境保護督察、全國碳排放權交易市場等制度創(chuàng)新發(fā)揮了關鍵作用。這些歷史性成就，為“十五五”時期推動更高水平、更全方位的綠色轉型奠定了堅實的實踐基礎、制度基礎和信心基礎。

其次，“啟后”意味著艱巨的挑戰(zhàn)與歷史的決戰(zhàn)。盡管成就斐然，但我國生態(tài)環(huán)境保護“結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解”。產(chǎn)業(yè)結構偏重、能源結構偏煤、交通運輸結構偏公路的狀況尚未根本改變。生態(tài)環(huán)境質量改善的成效還不夠穩(wěn)固，從量變到質變的拐點尚未到來。尤為關鍵的是，“十五五”時期是實現(xiàn)2030年前碳達峰目標的最后一個五年規(guī)劃期。這意味著未來五年必須抓住能源、產(chǎn)業(yè)、交通結構深度調整的“窗口期”和“機遇期”，推動碳排放總量進入平臺期并實現(xiàn)達峰，從而“扭轉化石能源等資源消耗和污染物排放剛性增長的趨勢”，為2035年基本實現(xiàn)美麗中國目標奠定決定性基礎（莊貴陽、王思博，2025）。因此，這一時期的綠色轉型，是一場時間緊迫、任務艱巨的攻堅戰(zhàn)，其成敗直接關系到中長期國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（三）聚焦關鍵領域的系統(tǒng)部署與制度保障

為確?！叭婢G色轉型”從戰(zhàn)略藍圖轉化為實踐成果，《建議》提出了一系列重點任務和重大舉措，構建了系統(tǒng)清晰的實施路徑。其一，要求推動能源供給結構實現(xiàn)質的轉變。一方面，以更大力度發(fā)展非化石能源，使其從“配角”轉變?yōu)槲磥淼墓黧w。具體任務是加快西北風電光伏、西南水電、海上風電、沿海核電等大型清潔能源基地建設，并積極發(fā)展分布式能源，目標是到“十五五”末期，使新增用電需求絕大部分由新增清潔能源滿足。另一方面，在保障能源安全的前提下，加強煤炭等化石能源的清潔高效利用，合理控制其消費，推動煤電角色向支撐調節(jié)性電源轉型，發(fā)揮其不可或缺的兜底保障作用。其二，要求構建適應新能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)。這是新型能源體系的關鍵載體，旨在解決綠電“發(fā)得出、電網(wǎng)接得住、終端用得好”的系統(tǒng)性難題。重點任務包括強化電網(wǎng)的智能化、柔性化改造，提升其對高比例可再生能源的接納與配置能力；大力開發(fā)抽水蓄能、新型儲能等調節(jié)資源；同時深入挖掘需求側響應潛力，推動源、網(wǎng)、荷、儲高效協(xié)同，全面提升電力系統(tǒng)的安全韌性與運行效率。

四、“十五五”綠色發(fā)展關鍵路徑與政策體系

整體來看，黨的二十屆四中全會將“加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型”置于“十五五”戰(zhàn)略核心，是一次立足歷史新方位、把握發(fā)展新規(guī)律、回應人民新期待的重大戰(zhàn)略抉擇。為確保《建議》擘畫的經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型和美麗中國建設的宏偉藍圖轉化為生動實踐，“十五五”時期必須構建一套系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的實施保障與政策體系。這需要超越單一維度的政策工具，從治理體系、市場機制、科技支撐、空間管控、全球協(xié)作等多層面協(xié)同發(fā)力，形成推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的強大合力。

（一）深化制度創(chuàng)新，構建全覆蓋的激勵約束體系

“十五五”時期是中國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的關鍵五年，也是推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的攻堅階段。確保這一宏偉藍圖從頂層設計轉化為生動實踐，其核心引擎與根本保障在于深刻的制度創(chuàng)新。明確提出實現(xiàn)從“能耗雙控”向“碳排放雙控”的全面轉型，是一場涉及發(fā)展哲學、治理模式與激勵結構的系統(tǒng)性的深刻變革。為此，構建一個系統(tǒng)完備、激勵相容、運行高效的“全覆蓋激勵約束體系”，成為“十五五”時期綠色轉型制度建設的首要命題。

一是必須完善促進綠色低碳發(fā)展的綜合政策工具箱。其一，財稅政策應更加精準有力，通過專項資金、稅收優(yōu)惠、政府采購等手段，重點支持新型能源體系建設、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色升級、低碳技術研發(fā)示范。其二，金融政策需積極發(fā)展轉型金融、碳金融衍生品等綠色金融工具，創(chuàng)新符合高碳行業(yè)轉型特征的金融產(chǎn)品，發(fā)展綠色保險、綠色擔保，防范轉型過程中的金融風險（王遙等，2025）。其三，價格政策要深化能源資源市場化改革，完善反映資源稀缺程度、環(huán)境損害成本和供求關系的水價、電價、氣價機制，全面推行高耗能行業(yè)階梯電價制度。

二是建立系統(tǒng)完備的政績考核體系?？己说暮诵脑谟诮⒖茖W、公平、動態(tài)的“碳排放預算”分配與管理機制。其一，因地制宜、實事求是。在具體實施中，應綜合考慮各地的發(fā)展階段（人均GDP、工業(yè)化程度）、結構特征（高碳產(chǎn)業(yè)占比、可再生能源潛力）、資源稟賦（森林碳匯、CCUS地質條件）和減排潛力（技術替代成本）。例如，對于可再生能源富集但經(jīng)濟欠發(fā)達的西部省份，可分配相對寬松的初期總量預算，但附加高強度下降要求，支持其通過發(fā)展綠電產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)“減碳增長”；對于產(chǎn)業(yè)結構偏重、轉型難的工業(yè)大省，則需設定更具挑戰(zhàn)性的預算，但同時配套以技術和資金支持，體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責任。預算周期應與五年規(guī)劃同步，并可嘗試建立跨期存儲與借貸機制，增加管理的靈活性。其二，考核必須與一套“強激勵、硬約束”的政績評價與資源調配體系深度捆綁，形成真正的“指揮棒”效應。如將碳排放雙控目標完成情況，作為領導干部綜合考核評價、選拔任用的關鍵否決性指標，其權重應與經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定等傳統(tǒng)核心指標并重，甚至在某些生態(tài)敏感區(qū)域實行“一票否決”。又如，考核優(yōu)異地區(qū)，可獲得更高比例的綠色專項轉移支付、生態(tài)補償資金，并在地方政府綠色債券發(fā)行額度上獲得優(yōu)先支持。反之，對預算超排地區(qū)，可實施轉移支付扣減、暫停部分高耗能項目財政補貼等懲罰措施。

三是推行企業(yè)碳管理，激活市場信號與內生動力。企業(yè)是減排行動的最終執(zhí)行者。管理制度需從“重點用能單位”管理升級為“重點碳排放單位”管理，強制要求企業(yè)定期核算與報告碳排放數(shù)據(jù)，并將其碳排放績效（如單位產(chǎn)品碳排放強度、碳生產(chǎn)率）作為核心監(jiān)管指標。全國碳排放權交易市場是核心政策工具，需通過逐步收緊免費配額比例、擴大行業(yè)覆蓋范圍、引入有償分配與拍賣機制等，使碳價格真實反映減排成本，形成持續(xù)且強烈的價格信號。同時，金融機構應依據(jù)企業(yè)碳表現(xiàn)，開發(fā)差異化綠色信貸、債券、保險產(chǎn)品，讓低碳者獲得更低融資成本，形成市場化的激勵閉環(huán)。

四是嚴格項目碳評價，把好源頭準入與低碳鎖定關。為實現(xiàn)碳排放達峰，必須從增量源頭嚴防高碳項目的“鎖定效應”。這要求將項目的全生命周期碳排放影響評估提升至與環(huán)評、能評同等重要的地位，作為所有新建、改擴建及重大技術改造項目節(jié)能審查和技術改造評估的核心前置條件；對于碳排放強度超過行業(yè)先進值或導致區(qū)域碳排放總量超出預算的重大項目，應實行“一票否決”或強制要求配套等量的減量替代方案。五是建立產(chǎn)品碳足跡體系，引領供應鏈與消費端轉型。綠色轉型的終端驅動力在于市場需求。需加快構建覆蓋主要工業(yè)產(chǎn)品、消費品的統(tǒng)一、權威的碳足跡核算標準、認證與標識制度。通過核算產(chǎn)品從原材料獲取、生產(chǎn)、運輸、使用到廢棄處置全過程的碳排放總量，并以直觀的標識告知消費者，將無形的碳排放轉化為有形的市場選擇因素。這將引導大型采購商、品牌商優(yōu)先選擇低碳產(chǎn)品，進而通過綠色供應鏈管理將減排壓力向上游傳導，帶動全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同降碳。政府可通過公共綠色采購、消費補貼等措施，率先培育低碳產(chǎn)品市場。

這五個維度相互關聯(lián)、層層遞進，共同構成一個從宏觀目標分解到微觀產(chǎn)品引導、從行政考核到市場驅動、從源頭預防到全過程管理的嚴密制度網(wǎng)絡。

（二）以新質生產(chǎn)力為核心引擎，強化“綠智韌”賦能

科技創(chuàng)新是綠色轉型的“發(fā)動機”。面對全球綠色科技競爭日趨激烈的態(tài)勢，必須將發(fā)展新質生產(chǎn)力擺在突出位置，實現(xiàn)關鍵技術的自主可控與產(chǎn)業(yè)升級的深度融合?；凇熬G智韌”深度融合的戰(zhàn)略框架，“十五五”時期需在以下關鍵路徑上實現(xiàn)突破。

一是構建“智慧韌性”的新型能源體系（聚焦綠，依托智，強化韌）。如前文所述，新型能源體系建設是“綠智韌”協(xié)同的主戰(zhàn)場。其一，在“綠”的層面，核心是大幅提升非化石能源比重，推動煤炭消費達峰并逐步減量。其二，在“智”的層面，旨在構建以智能電網(wǎng)為核心、源網(wǎng)荷儲高效互動的新型電力系統(tǒng)。具體而言，將利用人工智能技術精準預測可再生能源發(fā)電功率，并優(yōu)化電網(wǎng)調度策略，從而實現(xiàn)對海量分布式資源的靈活接入與聚合管理。其三，在“韌”的層面，需同步發(fā)展大規(guī)模儲能、氫能等長時調節(jié)能力，提升電網(wǎng)對極端天氣和網(wǎng)絡攻擊的抵御力，形成多能互補、區(qū)域互濟的安全保障格局。與此同時，能源體制機制改革也需以數(shù)字化和韌性為導向，建立適應高比例可再生能源的市場體系。

二是實施“精準智能”的碳排放雙控制度（目標綠，手段智，保障韌）。全面實施碳排放雙控，需要智能技術賦能與韌性管理思維。其一，在“綠”的目標下，建立覆蓋全國、各行業(yè)、企業(yè)的碳排放統(tǒng)計核算與考核體系。其二，在“智”的手段上，依托物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈技術建立實時、可信的碳排放監(jiān)測網(wǎng)絡，開發(fā)基于大數(shù)據(jù)的碳排放預測預警模型，實現(xiàn)從“結果核算”到“過程智控”的躍升。其三，在“韌”的保障上，碳市場設計需考慮市場波動風險，建立有效的價格穩(wěn)定機制；為不同地區(qū)、行業(yè)設置差異化的過渡路徑，避免“一刀切”帶來的系統(tǒng)性風險，確保轉型平穩(wěn)有序。

三是發(fā)展“融合高效”的綠色低碳產(chǎn)業(yè)（本質綠，過程智，系統(tǒng)韌）。產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉型是發(fā)展新質生產(chǎn)力的內在要求。其一，“綠”是本質，要求構建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結構。其二，“智”是過程，通過工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)字孿生等技術實現(xiàn)生產(chǎn)流程的智能化、柔性化和精細化，大幅提升能效與物效。其三，“韌”是系統(tǒng)屬性，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的多元化布局和關鍵環(huán)節(jié)的備份能力建設，發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)以降低對外部資源的依賴，使綠色產(chǎn)業(yè)體系本身具備抵御沖擊、快速恢復的能力。

四是推行“數(shù)字孿生”的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控（底線綠，工具智，空間韌）。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的基石。其一，“綠”是空間底線，通過“三區(qū)三線”劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。其二，“智”是管理工具，構建“數(shù)字孿生”流域或區(qū)域，動態(tài)模擬評估開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的影響，實現(xiàn)空間管控方案的智能優(yōu)化與動態(tài)更新。其三，“韌”是空間目標，通過分區(qū)管控引導生產(chǎn)力布局與生態(tài)系統(tǒng)格局相匹配，保護并增強生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，從而提升國土空間的長期生態(tài)安全韌性，為發(fā)展提供可持續(xù)的承載空間。

需要進一步指出，國土空間是發(fā)展的載體，其利用格局直接決定資源環(huán)境承載上限?！笆逦濉睍r期有必要推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系剛性落地，作為統(tǒng)籌發(fā)展與保護、優(yōu)化經(jīng)濟布局的“硬約束”和“先手棋”。核心在于推動“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）成果的深度應用，將其全面融入國土空間規(guī)劃“一張圖”，并作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、結構調整、資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設、重大項目選址的強制性依據(jù)。在此基礎上，實施差異化的空間發(fā)展策略。通過分區(qū)管控，引導生產(chǎn)力向環(huán)境容量大、市場條件優(yōu)、發(fā)展?jié)摿玫牡貐^(qū)集中集聚，推動形成與資源環(huán)境承載力相匹配的綠色低碳高質量發(fā)展格局。

（三）拓展全球協(xié)作，塑造有利的外部環(huán)境與競爭新優(yōu)勢

一是充分認識中國綠色發(fā)展的世界意義。中國的綠色發(fā)展實踐，其世界意義首先在于重新定義了“后發(fā)優(yōu)勢”的內涵，證明了后發(fā)國家在路徑選擇上具有超越技術追趕的“躍遷潛能”。傳統(tǒng)“后發(fā)優(yōu)勢”理論側重于技術模仿、資本引進和結構轉移，其潛在敘事常隱含對高污染工業(yè)化路徑的默認。中國實踐的核心啟示在于，利用后發(fā)優(yōu)勢、利用最新的技術革命（如可再生能源、數(shù)字技術）和前沿的治理理念（如生態(tài)文明），主動選擇并開辟一條新路。這就是“彎道超車”與“換道發(fā)展”的實質。如在能源領域，中國沒有完全重復從煤炭到油氣再到可再生能源的線性更替，而是憑借強大的產(chǎn)業(yè)組織能力與市場規(guī)模，在煤炭清潔利用的同時，同步打造了全球最完整、最具競爭力的光伏、風電、動力電池等新能源產(chǎn)業(yè)鏈，從而在能源結構轉型中占據(jù)了產(chǎn)業(yè)制高點。這種“路徑創(chuàng)造型”后發(fā)優(yōu)勢，為發(fā)展中國家提供了避開“先污染、后治理”宿命的現(xiàn)實可能性，即不必以犧牲環(huán)境為代價換取初級工業(yè)化，而是可以在發(fā)展早期就將綠色要素內置于增長引擎之中。對發(fā)達國家而言，中國的綠色發(fā)展破解了“現(xiàn)代化與西方化”的二元對立迷思，證明了大規(guī)模人口國家走綠色發(fā)展道路的政治經(jīng)濟可行性（黃承梁，2022）。西方某些環(huán)境理論與發(fā)展模型常將環(huán)境保護與經(jīng)濟增長，尤其是與貧困人口的生計改善置于一種靜態(tài)的權衡關系中，并隱含地認為，只有達到較高收入水平后，社會才有意愿和能力承擔綠色成本。中國作為一個擁有超過14億人口、區(qū)域發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，其綠色發(fā)展從不是脫離發(fā)展的“為環(huán)保而環(huán)?！?，而是始終強調“綠水青山就是金山銀山”，致力于推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

二是持續(xù)推動綠色“一帶一路”建設成為中國引領全球生態(tài)治理的重要平臺。中國在“一帶一路”沿線國家推廣綠色基礎設施、綠色能源、綠色金融合作，幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)綠色轉型。金磚國家新工業(yè)革命伙伴關系具有全球代表性，是中國“十五五”時期建設金磚國家工業(yè)能力中心、引領新工業(yè)革命伙伴關系發(fā)展的重要平臺，其合作模式也為全球南方崛起發(fā)揮了示范引領作用。中國在全球綠色產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中發(fā)揮著關鍵作用。中國在光伏組件、風電設備、新能源汽車等領域占據(jù)全球市場領先地位，不僅為全球提供了優(yōu)質的綠色產(chǎn)品，還通過技術轉讓、產(chǎn)能合作等方式幫助其他國家發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。這些貢獻使綠色成為全球合作的底色，“十五五”時期要繼續(xù)發(fā)揚光大。

三是進一步彰顯大國擔當、大國引領。綠色轉型是在開放條件下推進的，必須統(tǒng)籌國內國際兩個大局。中國作為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者，“十五五”時期應以更加積極的姿態(tài)參與全球生態(tài)治理體系。堅定維護《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的主渠道地位，持續(xù)落實“雙碳”承諾，以實實在在的行動增強全球氣候治理的“領導）。同時，積極利用G20、金磚國家、上海合作組織、“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟等多邊平臺，推動綠色基建、綠色能源、綠色金融等領域的務實合作，將中國的市場優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉化為規(guī)則標準優(yōu)勢。特別是面對國際上單邊主義、保護主義抬頭的“綠色壁壘”，需采取“合作”與“斗爭”相結合的策略。一方面，加強綠色技術、貿易、投資、標準等領域的雙邊與區(qū)域合作，推動國際標準銜接互認，化解貿易摩擦。另一方面，對于以“氣候”為名行遏制之實的打壓行為，要進行有理有利有節(jié)的斗爭，堅定維護我國發(fā)展權益。

綜上所述，在全球格局深刻演變、單邊主義抬頭之際，中國的全面綠色轉型戰(zhàn)略，于“十五五”時期將塑造一種超越傳統(tǒng)地緣政治博弈的深層新競爭力。這一轉型，也必然在大國戰(zhàn)略互動中扮演“穩(wěn)固錨”與“動力源”的關鍵角色。

China Economist （中文刊名：《中國經(jīng)濟學人》）是由中國社會科學院主管、中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所主辦的面向全球發(fā)行的中英文學術期刊。China Economist創(chuàng)刊于2006年3月，始終致力于向全球傳遞中國經(jīng)濟學與管理學最前沿研究進展，搭建中外學者相互交流的學術平臺和研究陣地，向全世界宣傳能夠代表中國人民根本利益訴求的研究成果，促進國外讀者更好地了解中國，不斷增強我國的國際影響力和國際話語權。《中國經(jīng)濟學人》先后被EconLit、EBSCO、ProQuest、SCOPUS等全球主流、權威數(shù)據(jù)庫及索引系統(tǒng)收錄，入選中國社會科學院中國人文社會科學期刊（AMI），是“代表我國人文社會科學英文刊最高水平”的期刊。

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