山東一招商項目投資數千萬元土地被無償收回？溫商起訴后當地法院裁定不立案，目前已上訴

溫商參與山東棗莊一招商引資項目，投資數千萬元后陷“漫漫維權”一事再起波瀾。圍繞涉案土地《國有建設用地使用權出讓合同》是否仍然有效，棗莊市古鎮置業有限公司起訴棗莊市自然資源和規劃局（以下簡稱“棗莊市資規局”），請求法院確認合同現行有效。然而，棗莊市薛城區人民法院以“不屬于行政訴訟受案范圍”為由裁定不予立案。7月17日，古鎮置業公司已向棗莊市中級人民法院提起上訴。

被拆建前的棗莊市臺兒莊釀酒總廠

原老酒廠地塊上已經建成在售樓盤項目

據溫州都市報去年5月29日報道，2013年，浙江溫州商人周先生、李先生等人響應山東棗莊臺兒莊區政府招商引資，投資數千萬元參與破產國企臺兒莊釀酒總廠開發項目。溫商通過古鎮置業公司拍下53.8畝的老酒廠地塊后，當地政府未能實現“七通一平”交付，導致地塊無法開發建設。溫商稱，2021年，臺兒莊政府在未履行法定程序的情況下，無償收回該地塊，隨后以1.654億元的價格二次出讓。

2025年5月29日相關報道截圖

棗莊市資規局首次書面明確：土地已于2017年被無償收回

據溫商投資人反映，當地政府從未依法向企業作出解除《國有建設用地使用權出讓合同》的決定，也未依法送達任何解除合同文書。

2025年10月，古鎮置業公司向棗莊市資規局發函，請求明確涉案老酒廠地塊《國有建設用地使用權出讓合同》的法律效力。

同年11月6日，棗莊市資規局作出書面答復稱，因企業未按合同約定繳納土地出讓價款，2017年曾向企業送達催繳通知書，在企業仍未繳清尾款后，棗莊市政府于2017年12月2日批復無償收回涉案土地使用權，因此原《國有建設用地使用權出讓合同》已經終止。

答復函同時稱，古鎮置業公司的法定代表人李先生于2019年12月曾到自然資源部門查詢、復印該棗莊市政府批復文件，因此企業最遲于當時已經知曉土地被收回及合同終止的事實。

當事溫商告訴浪潮新聞記者，這是維權多年來，棗莊市資規局首次以正式書面形式明確表示，《出讓合同》已經終止。

企業起訴：政府未交付土地，合同從未依法解除

對于棗莊市資規局上述答復，古鎮置業公司隨后提起行政訴訟。

起訴材料顯示，企業認為，當地政府在招商引資過程中發生了多項違約。2013年8月12日，投資人和臺兒莊區簽訂了《項目合同書》。合同約定，區政府在合同簽訂一年內向投資人提供臺兒莊經開區一處約150畝的工業用地，用于建設新酒廠；投資人在新建酒廠、開發老酒廠地塊時，政府做到“七通一平”供地條件。

“政府一方面未能提供新酒廠地塊，另一方面沒有做到老酒廠地塊的‘七通一平’，導致我們既無法遷建新酒廠，也無法開發買下的老酒廠地塊。”投資人認為，在政府先行違約的情況下，企業決定暫緩支付老酒廠地塊的土地尾款，并非惡意違約。

投資人還認為，依據《閑置土地處置辦法》，土地因政府原因長期未開發，政府應采取延期開發、置換土地、協議有償收回等方式處理，而不是通過一個內部批復文件直接無償收回。

更重要的是，企業認為，當地政府從未依法向企業送達解除合同通知，也未履行聽證、陳述申辯等法定程序，僅憑政府一紙內部批復，不足以直接終止合同效力。

薛城區人民法院：2014年簽訂的合同不屬于行政訴訟受案范圍

不過，該案并未進入實體審理。

今年7月7日，棗莊市薛城區人民法院作出行政裁定。

法院認為，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》明確，2015年5月1日后訂立的行政協議發生糾紛適用行政訴訟程序，而本案《國有建設用地使用權出讓合同》簽訂于2014年，屬于2015年之前形成的法律關系，因此不屬于行政訴訟受案范圍。

據此，法院裁定，對古鎮置業公司的起訴不予立案。

投資人認為，一審裁定不僅意味著案件無法進入實體審理，也將大幅增加后續維權成本。

據投資人介紹，法院做出不予立案決定后，建議他們另行提起民事訴訟。按照該訴訟請求涉及的標的額計算，僅案件受理費預計就需繳納約40萬元。投資人認為，在案件核心爭議涉及行政機關是否依法作出解除合同、終止合同效力等行政行為的情況下，要求企業轉而提起民事訴訟，不僅增加了維權成本，也進一步拉長了維權周期。

企業上訴：真正爭議的是2025年的行政行為，而非2014年的合同

針對薛城區人民法院的裁定，古鎮置業公司已向棗莊市中級人民法院提起上訴。上訴狀認為，薛城法院機械適用司法解釋，錯誤理解了相關規定。

投資人認為，本案爭議焦點并非單純2014年簽訂合同產生的履約糾紛，而是棗莊市資規局于2025年11月6日作出的《答復函》，首次正式認定合同已經終止。

投資人認為，該《答復函》屬于2015年以后新作出的行政行為，直接處分了企業基于行政協議享有的土地權益，應當接受行政訴訟審查。

上訴狀還指出，如果行政機關在多年后通過一紙答復即可認定合同終止，卻因合同簽訂時間較早而無法進入行政訴訟程序，將導致行政行為缺乏有效司法監督，不利于保護投資人合法權益，也不利于實質性化解行政爭議。

記者查詢中國裁判文書網發現，最高人民法院在多起行政協議糾紛案件中曾指出，判斷案件是否屬于行政訴訟受案范圍，不能僅以協議簽訂時間作為唯一標準。

在（2022）最高法行申257號行政裁定書中，最高法判決指出，對于2015年前簽訂的協議，如果爭議源于行政機關在2015年后單方解除、收回等行政行為，不能簡單以協議簽訂時間認定屬于民事糾紛，而應依法提供行政訴訟救濟。該案一、二審法院據此將案件排除在行政訴訟受案范圍之外，被最高法認定存在適用法律錯誤，并指令再審。

近年來，投資人為了維護投資權益，多次申請行政復議、提起行政訴訟，并向山東省有關部門申請監督，圍繞土地收回程序是否合法、合同是否已經依法終止等問題持續維權。浪潮新聞將繼續關注事件后續進展。

來源：浪潮新聞 記者 謝樹華

編輯：陳東升 劉曦

校對：鄭凌

審核：李雪鋒潘賢群

監制：施文洪