“智能重構”呼喚治理重構

2020年3月30日，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，強調“培育數字經濟新產業、新業態和新模式”。同年7月15日，國家發展改革委、中央網信辦、工業和信息化部等13個部門聯合發布《關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見》，對加快發展數字經濟15種新業態新模式重點方向提出19項創新支持政策。隨著智能化浪潮深刻席卷經濟發展運行，數字經濟新業態的“智能”色彩愈加濃烈。

2026年《政府工作報告》首次將“打造智能經濟新形態”確立為重點任務。同年4月28日，中共中央政治局會議進一步提出，全面實施“人工智能+”行動，發展智能經濟新形態，完善人工智能治理。作為數字技術與實體經濟深度融合的產物，數字經濟新業態以數據為關鍵生產要素，依托數字技術，通過產業融合與重構，從既有產業中衍生出新環節、新鏈條，集中體現出“智能重構”的核心特征。鑒于此，進一步把握“智能重構”下新業態的演進邏輯與生長圖景，并構建與之相匹配的治理范式，已成為關乎我國經濟社會高質量發展的全局性戰略課題。

圖/中經視覺

數字智能驅動數字經濟新業態的演進邏輯

回望數字經濟發展的早期階段，其核心邏輯可以概括為對“連接效率”的極致追求。彼時，數字經濟以互聯網的普及為基礎，主要任務是打破信息壁壘、實現信息的高效流通與供需的順暢對接。電子商務、在線社交、數字支付等業態的興起，本質上都是連接效率提升帶來的技術紅利。隨后，移動互聯網和大數據技術的發展，連接從“廣覆蓋”走向“深滲透”。各類平臺憑借海量數據沉淀，實現了精準推薦和運營優化。在圍繞“連接用戶、連接商品、連接信息”展開的發展邏輯下，數字經濟新業態主要表現為新興信息技術的應用延伸，增長動力主要來自網絡效應與規模效應的疊加。

近年來，隨著人工智能技術的突破性發展，尤其是以大模型、智能體和具身智能等為代表的數字智能加速走向產業化應用，數字經濟正在經歷一場以“智能重構”為內核的底層邏輯深刻變革。這場變革超越了效率的局部提升，將經濟系統從“連接效率”的單一軌道推向“智能協同”的全新維度。從信息采集、資源配置到供需匹配、價值創造，數字智能開始系統性深度嵌入經濟運行的全鏈條。傳統經濟活動中原本由人類經驗、規則和流程主導的決策環節，正在被智能系統逐步接管、優化乃至重新定義。數據、算法與算力突破了傳統決策與資源配置的智力邊界，不再僅作為輔助工具而存在。它們與人類經驗深度融合，形成一種“人機混合智能”，共同構成經濟決策的新基礎，并由此開辟出全新的生產力發展空間。

數字智能對數字經濟新業態的催生與塑造，“智能重構”至少體現在三大維度。

其一，重構了生產要素的組合方式。智能時代，數據、算法與算力深度融合，形成自我強化的動態系統。算力躍升降低訓練成本，數據規模擴大提升模型精度，模型迭代反過來提高數據生產效率，生產要素的協同范式發生質變。截至今年3月底，八大國家樞紐節點智能算力規模占全國比重超80%，算力資源正在形成集約高效的協同布局。《全國數據資源調查報告（2025年）》顯示，2025年，全國年度數據生產總量達52.26澤字節，其中，用于人工智能的推理數據量首次超過訓練數據量。數據要素正從“原料”加速轉為“燃料”，點燃智能應用規模化落地的引擎。海量數據價值的充分釋放將對其他要素效率產生價值放大、疊加與倍增作用。今年1月，工業和信息化部新聞發言人、信息通信發展司司長謝存在新聞發布會上表示，人工智能已滲透領航級智能工廠70%以上的業務場景，沉淀了超6000個垂直領域模型，帶動1700多項關鍵智能制造裝備與工業軟件規模化應用。可見，數據、算法與算力在應用場景中正形成相互激發的正向循環，推動經濟系統實現更高層級的智能協同。

其二，重構了產業組織的結構形態。數字智能正在推動產業組織從垂直分工走向生態協同，這一轉變的根源在于數據與算法的獨特屬性。傳統產業組織建立在資源獨占和工序分割之上，企業通過排他性占有生產資料、技術和渠道構建壁壘。而數據與算法具有非競爭性與強復用性，同一組數據可供無數主體同時調用而不減其價值，同一套算法可跨越行業邊界反復適配而成本趨零。這兩種屬性使產業組織得以擺脫對資源獨占的路徑依賴，推動企業關系從上下游的線性串聯走向多向度的網狀并聯，產業邊界從清晰走向模糊，運行基座從單一企業走向平臺與開發者共生共榮的協作生態。這是對產業組織底層邏輯的一次深刻重置，生態化協同正在成為產業運行的新邏輯。

其三，重構了經濟運行的決策模式。在傳統經濟中，決策高度依賴人類經驗與層級化流程，反應往往滯后于變化。數字智能則將人工智能深度嵌入決策鏈條，開創“人機協同”的全新模式，即數據與算法負責高頻、復雜、結構化的分析判斷，人類則可專注于價值權衡、戰略抉擇與例外處置。以供應鏈管理為例，智能系統能實時感知庫存、物流與需求波動，自動生成補貨調撥方案，從而將管理者的精力從繁冗的計算核對中解放出來，轉向例外處置與策略優化。在金融風控領域，算法模型以毫秒級速度識別異常交易并觸發預警，使人工復核得以聚焦高價值案件，實現精準發力。如此，機器與人類互相配合、各展所長，決策效率與科學性同步躍升，經濟系統在經驗積淀之上匯聚起數據與智能雙輪驅動的強勁動力。

數字經濟新業態發展的中國圖景

當前，在數據、算力、算法的協同釋放下，數字經濟新業態正在中國大地上呈現出蓬勃生長之勢。回望發展歷程，可以看到一幅由商業新形態、業務新環節、產業新組織、價值新鏈條構成的立體化圖景，這些活力因子正成為驅動我國數字經濟高質量發展的關鍵力量。

第一，商業新形態方面，以場景驅動為特征的商業模式創新成為亮點。當技術突破與市場需求在具體場景中交匯，新業態便找到了生長的土壤。2025年11月，《關于加快場景培育和開放推動新場景大規模應用的實施意見》首次從國家層面對場景培育開放作出系統部署。場景由此從單純的技術驗證場所，升級為集技術突破、市場培育、制度完善于一體的綜合性平臺，幫助創新成果完成從“實驗室”到“大市場”的關鍵一躍。2025年9月，《關于開展消費新業態新模式新場景試點工作的通知》指出，“支持業態創新、模式創新，推動人工智能、元宇宙等數字技術在文娛、旅游、健康、體育等領域的深化應用，打造一批商旅文體健融合的消費新場景”，為新業態從點狀突破走向規模成長提供了制度安排。政策引導之下，各地在實踐中涌現出一批標志性成果，場景驅動的創新已在多元領域落地生根。比如，安徽蕪湖港建成長江內河首個無人化集裝箱智能堆場，場橋單機作業效率提升50%。再如，《上海市加快推動“AI+制造”發展的實施方案》提出，力爭通過三年努力，推動3000家制造業企業實現智能化應用。從港口到工廠，從物流到制造，一個個具體場景正在成為智能技術落地生根的豐饒土壤，場景驅動的商業模式創新已從星星之火漸成燎原之勢。

第二，業務新環節方面，智能原生新業態新模式加速破土。2025年8月，國務院印發的《關于深入實施“人工智能+”行動的意見》提出，“大力發展智能原生技術、產品和服務體系，加快培育一批底層架構和運行邏輯基于人工智能的智能原生企業，探索全新商業模式，催生智能原生新業態”。2026年《政府工作報告》在此基礎上，首提“培育智能原生新業態新模式”。與早期人工智能應用“疊加賦能”的邏輯不同，智能原生業態從設計之初便將智能內化為系統的運行基因。從人工智能（AI）智能體到人形機器人，從智能終端到具身智能，一批智能原生的業務新環節正在蓬勃生長。AI智能體市場規模快速擴大，《關于深入實施“人工智能+”行動的意見》提出，到2027年,新一代智能終端、智能體等應用普及率超70%。此外，我國具身智能市場規模在全球占據重要份額，人形機器人企業出貨量位居全球前列，資本活躍度持續走高。多點突破、梯次推進的發展格局已然形成。

第三，產業新組織方面，跨界融合的產業生態正在形成。產業組織從垂直分工走向生態協同，正在多個前沿領域變為現實。在低空經濟領域，產業鏈條橫跨無人機制造、通信導航、空管服務、物流配送等多個原本相互獨立的產業領域。制造企業與飛控系統開發商協同優化硬件性能，通信運營商為無人機飛行提供低時延網絡保障，物流公司與空管服務平臺實時共享數據規劃航線。在智能網聯汽車領域，“車路云一體化”模式打破了傳統汽車制造的垂直封閉鏈條，通信、地圖、算法、出行服務等多類主體深度協同，構建起跨產業的生態型組織網絡。再看向工業互聯網領域，工業和信息化部數據顯示，截至今年1月，我國具有一定影響力的工業互聯網平臺已超340家，重點平臺連接設備超1億臺（套），服務企業近400萬家次。產業運行的基本單元，已從單一企業演化為平臺與開發者共生共榮的協同網絡。跨界融合的生態化運行，成為產業發展的新常態。

第四，價值新鏈條方面，數據驅動的價值創造方式正在釋放倍增效應。當人工智能深度嵌入經濟循環，智能系統成為貫通全鏈路的核心樞紐，數據在其調度下從孤立的信息沉淀轉化為實時流動的決策依據，價值創造在跨主體、跨場景的協同網絡中疊加放大。在智能制造一線，設備運行數據經由智能算法實時分析，既優化產線參數，又反向輸入研發系統驅動產品迭代，形成“生產—反饋—創新”閉環。消費端的需求數據通過智能中臺即時觸發柔性生產，實現小批量、多品種精準供給，推動制造向個性化定制躍遷。服務端運維數據經由智能預測模型深度分析，使企業獲得預測性維護能力，傳統售后從成本中心升級為增值服務板塊，催生出“產品即服務”新業態。同一組數據在智能系統調度下，貫通生產、研發、營銷、服務全生命周期，邊際成本趨近于零，價值增量層層累積。這種“一次采集、全鏈復用”模式，是智能重構賦予經濟系統的全新能力，推動經濟運行從單一的產品交付轉向全生命周期的價值服務，釋放出顯著的倍增效應。

與此同時，在數字經濟新業態蓬勃生長的圖景之下，一些影響其健康可持續發展的關鍵問題也不容回避。一是在數據層面，數據產權歸屬模糊、流通規則不明確的問題依然突出。《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出的數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”正從制度設計走向實踐落地，但離“可登記、可證明、可流通”的成熟體系仍有距離，數據采集、流通、使用全流程中的安全與隱私保護風險不容忽視。二是在算力層面，智能算力供給與需求之間的結構性錯配依然存在，東部需求旺盛與西部算力閑置并存的矛盾尚未有效破解，算力資源跨區域調度的效率與成本仍有優化空間。三是在監管層面，傳統“事前審批、事后處罰”的被動監管邏輯難以適應智能技術跨界應用的特點，監管盲區與過度監管并存，敏捷治理的制度供給不足。四是在倫理層面，算法不公等問題日益凸顯。隨著AI技術尤其是生成式AI快速迭代，算法應用呈現出新的復雜形態，傳統問題與新型風險相互交織、疊加放大，傳統規范體系與智能經濟的運行特征存在結構性錯位，亟須構建一套既能守住安全底線、又能激發創新活力的倫理規范與制度框架，為智能經濟創新生態的良性循環培植沃土。

以高水平治理培育健康數字經濟新業態

“智能重構”呼喚治理重構。面對智能技術深度嵌入經濟系統所帶來的底層邏輯重置，數字經濟新業態的進一步發展已經不再是“要不要發展”的問題，而是“如何高質量發展”“如何行穩致遠”的問題。這就迫切需要構建與之相適應的高水平治理體系，有力回應“智能重構”的時代要求與治理之問。

一是在治理理念上，堅持發展與規范并重，在動態平衡中尋求最優解。“智能重構”是一場系統升級，其深刻性決定了治理不能沿用單一維度思維。重發展輕規范，則風險累積、隱患滋生；重規范輕發展，則創新窒息、活力萎縮。《關于以新業態新模式引領新型消費加快發展的意見》明確提出，“順應新型消費發展規律創新經濟治理模式，系統性優化制度體系和發展環境”，指向了發展與規范動態平衡的治理方向。落實這一要求，關鍵在于準確把握數字經濟新業態的發展規律，促進發展和監管規范兩手并重，既不能以規范之名抑制創新活力，也不能以發展之由縱容野蠻生長。在動態平衡中引導新業態服務實體經濟、保障改善民生、維護國家安全，推動其從規模擴張轉向價值創造，從模式創新轉向技術創新，讓治理真正成為新業態行穩致遠的護航力量。

二是在治理制度上，構建激勵相容的規則體系。制度的重要功能之一是為經營主體提供穩定預期。數字經濟新業態處于技術前沿與產業跨界地帶，不確定性遠高于傳統經濟，經營主體的創新投入高度依賴清晰、穩定的規則信號。當前，應著力推進以下制度建設：一是加快數據基礎制度建設，健全數據產權、流通、收益分配等制度體系，讓數據要素在可確權、可流通、可分配的軌道上釋放價值。二是推進數字經濟促進法立法進程，完善數據安全、平臺責任等法律制度，為新業態劃定清晰的行為邊界。三是針對算力調度、詞元計價、數據跨境流動等新興議題，加快構建統一的技術標準與交易規范，為智能經濟健康運行提供可預期的制度環境。四是完善就業與勞動保障體系，積極應對智能經濟對就業結構的沖擊，保障平臺從業者合法權益。構建激勵相容的規則體系，讓創新者在邊界內安心探索、讓市場競爭在規范中有序運行，是智能經濟行穩致遠的制度基座。

三是在治理工具上，探索分類分層、技術驅動的新范式。技術迭代與業態融合正在加速，傳統監管模式已難以為繼，需要創新治理工具，讓監管能力跟上技術步伐。“十五五”規劃綱要明確提出，“建立適應新業態發展的高效便捷準入機制，探索‘沙盒監管’、觸發式監管等新型監管方式”，為智能經濟時代的治理提供了頂層指引。具體而言，應探索分類分層的監管框架：對尚處萌芽期的新業態，實行觀察期管理，給予充分的試錯空間，讓創新在包容中生長；對已形成規模效應的領域，建立與風險等級相匹配的常態化監管機制，讓規則在運行中完善；對涉及公共安全、金融安全等底線領域，實行最嚴格的準入管理和穿透式監管，以剛性制度守住每一道關口，確保底線不可逾越、不可松動。在算法治理層面，推動算法備案與審計制度落地，要求平臺對涉及用戶權益的算法邏輯進行定期披露并接受第三方評估，保障用戶知情權與選擇權，確保算法應用過程可追溯、結果可解釋。同時，建設全國統一的數字經濟監測預警平臺，推動數字技術與治理手段深度融合，實現從被動響應轉向主動預警、從事后處置轉向事前預防的能力躍升。

總之，“智能重構”下的數字經濟新業態，無論從“連接驅動”到“智能協同”，還是從“技術突破”到“治理重構”，其發展進路既是技術演進之必然，亦為制度創新之時代回應。站在“十五五”開局之年的新起點上，中國正以高水平治理護航數字經濟新業態健康發展，推動數據要素在暢通流動中釋放價值，促進智能科技在造福人民中展現效能，用自身實踐為全球智能經濟發展貢獻智慧。這場深刻變革的答案，存在于每一次創新與治理的良性互動之中。

（北京市科學技術研究院數字經濟創新研究所書記、副所長 王崢）