一個財政吃緊的窮縣，為何剎不住公款吃喝？“茅臺禁令”變形記

? 嚴霞｜香港大學 ? 王寧｜中山大學

【導讀】近年來，中央對公務接待的監管力度不斷加大，“公款大吃大喝”現象卻屢禁不止。而另一方面，近日有央媒報道，有部分地區將違規吃喝的問題集中整治，簡單等同于“禁止吃喝”，暫避風頭。那么，無論是“大吃大喝”，還是“不吃不喝”，政府的公務接待行為為何存在扭曲變形的風險？

本文通過對一個縣級政府的個案研究，探討了“公款吃喝”行為背后的文化和制度根源。該縣具備調查的典型性，因經濟發展落后，人口流入較少、政府人員構成以本地人為主。在公務接待方面，該縣政府比較能代表傾向于違背正式制度，按照文化規則辦事的一類政府。當制度規則的制定權下放地方后，約束效力進一步弱化。雖然有“茅臺禁令”，但“只要是能給縣里爭取到資金、項目，都要盛情款待”。

本文指出，“公款吃喝”也是人情關系功利化的體現，它能把組織關系轉化為私人關系，把組織事務轉化為私人事務。政府部門要借此獲得領導的資源，隨著“公款吃喝”變成一種隱性的非正式制度，政府內部已形成“我來做客，你要請我吃飯；我請你吃飯，你不應該拒絕”的心理預期。而官職越高的領導參加的宴席越多，需保證在每場飯局都露面，且不能安排比對方職位低的領導出席。在實際的接待過程中，各個下級部門以想象中的或內部口耳相傳的標準為參照，進行相互攀比和隱蔽競爭，導致公務接待的檔次不斷被拔高，一頓飯常常消費過萬。

隨著監管力度的加大，“公款吃喝”并未減少或消失，組織成員轉而采取接待隱蔽化、報銷專業化、消費品變裝等三類變通策略。作者指出，即便上級政府嚴厲約束，下級仍常以“陽奉陰違”的方式規避違規風險。這恰恰說明了作為一種隱性非正式制度的“公款吃喝”已經具有了強大的生命力。為維持其運行，地方政府往往通過形式化的“合法”公務接待描述來規避制裁，導致“公款吃喝”屢禁不止。

本文原載《社會學研究》2013年第5期，僅代表作者觀點，供讀者參考。

“公款吃喝”的隱性制度化——一個中國縣級政府的個案研究

▍問題的提出

請客吃飯是中國社會人際交往的主要方式之一，這種個體性的交往方式也普遍存在于商業組織和政府組織之中。在政府組織中，因公務請客吃飯通常被稱為公務接待，1998年被納入政府財政預算收支科目。為了規范接待行為，中央政府曾先后出臺若干規定，如《行政事業單位業務招待費列支管理規定》、《黨政機關國內公務接待管理規定》和《關于堅決剎住用公款大吃大喝歪風的緊急通知》等。各地方政府也遵照中央文件制定了地方性的規定。然而，政府在實際的接待過程中普遍存在違反規定的現象，也就是常常見諸報端的“公款大吃大喝”或簡稱“公款吃喝”現象。面對高額的“公款吃喝”支出，部分媒體和社會公眾把原因歸咎于公務人員個人素養不高、缺乏職業道德。然而，我們在田野調查中發現，備受譴責的公務人員并非都樂于“公款吃喝”，部分被訪者稱“公款吃喝”為一種身不由己的選擇，也抱怨頻繁的飯局耗費個人休息時間和精力，有的還因過度飲酒而傷了身體。

于是，在政府組織中便出現了一種有趣現象。一方面，公務人員在實際的接待過程中常常不按正式文件規定的標準執行，而選擇超標準接待，即使中央政府屢次下文禁止“公款吃喝”行為，也都沒有效果。另一方面，不少公務員卻常常把“公款吃喝”稱為無可奈何之舉。也就是說，公務員哪怕是在違背個人意志的情況下也要從事正式制度明令禁止的“公款大吃大喝”。這是否意味著，就“公款吃喝”這一問題來說，在中央的正式制度之外，形成了某種具有約束力或難以抗拒的、同時卻是隱性的非正式制度？這種制度是怎么形成的？它何以能有效地抵消正式制度的效力？本文試圖通過對一個縣級政府在公務接待上的個案研究來探索以上問題。

任何一類制度的形成都有一個過程，我們可以把這個過程稱為“制度化”。制度化既包括顯性制度化過程，也包括隱性制度化過程。本文關注的是隱性制度的形成過程，即隱性制度化過程。政府公務接待實踐中的“公款吃喝”(超標準招待)是揭示隱性制度化過程的一個典型案例。之所以說“公款吃喝”是一種隱性制度，主要是因為：一方面，它在部分政府內部是一種司空見慣、理所當然、約定俗成、大家心知肚明的“游戲”規則；另一方面，它不具有外部合法性，與正式制度的規定不一致。因此，“公款吃喝”的賬目既不敢公開，也不能公開。即使迫于某種壓力而公開了，所公開的賬目也常常是一筆“移花接木”、“霧里看花”的“糊涂賬”。隱性制度化過程是一種特殊類型的制度化，在以往的文獻中，很少有對這種制度化過程的研究。本文的目的，就是通過對“公款吃喝”何以成為一種隱性制度的研究，來揭示隱性制度化過程的規律。

本研究選取中陽縣作為調查點，當地經濟發展相對落后，人口流入較少，政府的人員構成也以本地人為主。選擇這樣一個較為封閉的熟人社區進行調查，是基于對調查點的典型性和可進入性的考慮。筆者認為組織成員構成以熟人為主的政府更傾向于在組織行動中遵循人情文化規則。在公務接待方面，中陽縣政府比較能代表傾向于違背正式制度，按照文化規則辦事的一類政府。盡管這一個案的研究結論在某些方面與其他政府存在共性，但是政府層級、組織人員構成及所在地經濟發展等方面的差異也會影響組織的實際行為，使其呈現出不同特點。因此，筆者無意于把本文的研究結論推廣到所有縣級政府或層級更高的政府組織。通過熟人的介紹，本文第一作者以實習生的身份先后兩次進入該縣政府辦公室工作，通過參與式觀察、訪談與政府文獻資料搜集三種方式獲取調查資料。訪談伴隨著筆者工作的展開而進行，其中，對知情的關鍵人進行了正式訪談，對其他公務員進行了非正式訪談，共訪談了27人。出于研究倫理的考慮，在部分知情人拒絕的情況下，一部分正式訪談沒有錄音，而是事后憑筆者記憶及時記錄下來。在資料的分析過程中遇到不清晰的地方，筆者與相關受訪者通過電話溝通的方式來澄清細節。本著對參與者無害和資料匿名、保密的原則，文中出現的地名、組織名及人名均為匿名化處理后的化名，地方性政府文件名稱也經過筆者處理，進行了重新命名。

▍已有研究回顧

“公款吃喝”這一議題的敏感性進一步增加了實地調研和資料收集的難度。正因為如此，關于“公款吃喝”的已有研究大都缺乏田野調查資料的支撐，存在實證資料不足的缺陷。在難以獲得田野資料，尤其是幾乎無法拿到“公款吃喝”的內部賬本的情況下，學者們只能繞開微觀的視角，從公共管理、制度或文化等視角進行宏觀的研究。這也正是何以有關“公款吃喝”的文獻主要集中在公共管理學領域的原因。這類研究具有較強的應用性，試圖在研究“公款吃喝”的社會后果和原因機制的基礎上提出相應的政策建議。根據研究視角的差異，筆者把以往的研究分為文化分析和制度分析兩種視角。

(一)人情文化的視角

從文化視角進行研究的學者認為，中國是一個重視人情關系的社會，“公款吃喝”作為一種政府的飲食社交方式與這種人情文化有關。“公款吃喝”是中國的人情、面子文化機制下的宴請風俗在政府領域的延伸，人情關系與面子是“公款吃喝”運作的文化邏輯。

送禮和宴請是中國人建立、維持關系的重要方式。在中國，圍繞著宴請已經形成了一套具體的行為規則。是否宴請、誰提出邀請、如何設宴、是否赴宴、誰付賬以及就餐期間的互動等行為并不是完全自發而隨意的，它遵循一定的飲食社交規則。可見，人情文化賦予了宴請行為特定的含義，人們必須按照這套文化規則行動，否則很可能因為文化規則傳遞的負面信息而不利于關系的建立和維持。由于關系具有資源再分配的功能，個人可以通過“拉關系”、“走后門”這類行為策略，從掌握資源和資源分配權力的人那里獲得所需資源。飲食社交便是人們創立或維持關系資本，進行關系再生產的一種途徑，有利于人們利用在餐桌上建立、拉近的關系獲取所需的資源，謀求政治、經濟等方面的利益。

宴請所具有的以上功能在政府組織中同樣適用。非正式關系在中國政府運作過程中普遍存在，“公款吃喝”作為政府組織間互動的重要方式，在改革開放后逐漸凸顯出來，甚至于在政府組織內部已經形成一種共識：事情能否辦成的關鍵不在于辦公桌上的談判，而在于餐桌上的互動。

以上研究雖然有助于揭示“公款吃喝”背后的文化邏輯，但是忽視了文化在日常生活領域與政治組織中的差異。日常生活中的文化規則未必都能在組織領域發揮作用，成為人們行動的最高準則。在有一套系統的正式制度的政府組織中，并非每種文化規則都能成功移植到組織內部，約束組織的行動。尤其是當文化規則與組織正式制度發生沖突時，組織成員如何選擇行動策略是以上研究未能回答的問題。以政府的公務接待為例，為何約束接待行為的正式制度在同樣有人情文化傳統的華人社會產生了完全不同的效用？顯然，僅僅從文化視角出發無法為我們提供一套完整的解釋。

(二)制度的視角

已有研究絕大多數是從制度的視角進行分析，認為包括“公款吃喝”在內的公款消費之所以禁而不止是由于政府的正式制度本身存在漏洞，使得組織成員有空可鉆。約束公務接待的制度主要包括公共財政制度和公務接待制度兩類。

一方面，我國改開以來的財政體制仍然存在一些漏洞。部分預算制度的零碎化為組織成員非正式地滲透進正式的預算結構、程序與規則提供了機會；各種非正式制度對中國的預算仍存在重要的影響，很難被替代；而私人關系在爭奪預算資源的討價還價中也扮演著重要角色。也就是說，目前預算體制存在彈性化、容易變通，缺乏剛性約束的問題。除了預算內資金約束軟化外，我國還存在大量制度外資金未納入監管范圍，這無疑為公務人員不計成本地“公款吃喝”提供了資金支持。另一方面，制約“公款吃喝”行為的公務接待制度本身也存在漏洞，使得文件本身失去效力，無法約束政府組織成員的行為。

從上述討論不難看出，已有研究只看到制度本身的問題，沒有對制度實施過程及這類具體制度背后更深層次的問題進行分析，無法就“公款吃喝”為何屢禁不止這一問題提供一種動態的、過程的解釋，沒有把“公款吃喝”本身看成是一種在正式制度的夾縫中增生的、足以對抗正式制度效力的隱性非正式制度。

▍“公款吃喝”的空間：正式制度的漏洞與正式制度軟約束

制度的定義依研究視角的差異而不同。在這些定義中，新制度主義界定的制度范圍最廣，基本上囊括了所有約束人類行為的內容，既包括過去作為制度研究核心部分的正式制度，又包括作為文化傳承部分的非正式制度。這一定義不僅拓寬了制度研究的領域，也有利于把以往制度研究所忽視或視為制度對立物的文化納入制度體系進行研究。因此，本文沿用新制度學派的制度定義，把制度視為人為設計的、形塑人們互動關系的約束，包括正式的規定、政策和從文化規則中延伸出來的非正式制度。

如上文所述，并非每一種文化規則都能獲得合法性，從而被組織所移植，變成組織的公開可視的顯性正式制度。“公款吃喝”沒有通過正式的(文本、口頭)形式呈現，不具有外部合法性，但是在不斷的實踐中，它已經變成組織成員間心照不宣的緘默規則，具有了非正式的合法性。顯性正式制度本身存在的漏洞和制度約束軟化為其提供了存在空間。

(一) 正式制度的漏洞

改革開放后，中國采取的是在舊制度的基礎之上不斷修改、補充、建立新制度的漸進式路徑進行社會改革。制度的完善受時間、經驗的約束，不可避免地伴有制度漏洞的問題。在社會轉型的過程中，約束政府公務接待的正式制度也不可避免地存在漏洞，主要體現在以下幾個方面。

第一，制度規定的抽象化和模糊化。正式制度必須是通過書面語言進行明確界定的規則。但在現實中，從中央出臺的《黨政機關國內公務接待管理規定》、《機關事務管理條例》等規定的內容上看，這類規定多是指導方針式的政策，并規定“各級黨政機關結合當地的具體情況制定相應的實施辦法”。也就是說，中央政府把制定可操作化規則的權力下放給了地方政府。這種做法一方面有利于各地因地制宜，制定符合地方實際情況的具體規定；另一方面也降低了中央政策對地方接待行為的約束效力。

從中陽縣的實踐來看，地方政府要么未能及時制定相應的實施細則，存在制度制定滯后的情況；要么制定的政策不夠明確、不具有可操作性。中陽市政府直到2008年(中央政策出臺兩年后)才制定了地方性的《接待管理辦法》，規定了具體接待標準。同時，地方政府的文件中也有不少模糊不清的規定。例如，中陽省政府2011年出臺了《公務接待中“四個嚴禁”的通知》，“嚴禁不必要的迎送、層層陪同、鋪張浪費和安排中小學生參加公務接待活動”。但是文件沒有進一步對如何界定“不必要的迎送”、“鋪張浪費”進行說明，使違規行為與合法行為間的界限模糊不清，存在大范圍灰色區域。

第二，制度設計理想化。政府內部關于公務接待的規定大部分屬于理想型制度。制度設計未考慮到制度實踐的具體情境，較為理想化，脫離實際，難以嚴格執行。中陽縣政府印發的《接待管理辦法》規定的人均最高接待標準為：接待省級部門為60元，接待市級部門為50元，接待市級以下部門為30元。被訪者都認為，“這個標準不切實際、執行不了”。之所以如此，是因為違背傳統文化基礎上的儀式標準的接待活動，有可能導致“得罪人”的后果。為了避免這種后果，在正式制度存在漏洞的條件下，接待人員難免會創造各種隱性制度來避開正式制度的制裁，同時確保公務接待活動遵循文化的規則：

雖然有文件規定好(接待標準)的，但是好多(規定)執行不下去嘛。現在生活標準提高了，比如說按照最高(標準)的規定，60塊錢一個人，你能吃什么啊。而且我們這邊過去接待的人都不只兩三個人，照這個標準，上面來三個人，才180塊，哪里夠？現在隨隨便便一餐飯都要至少兩三百，而且還不加買煙和酒的錢。(C-WDZ1207)

WDZ覺得規定無法執行的原因，一是未把接待陪同人員、物價漲幅計算在內，二是未把宴席中常見的煙、酒這類消費品納入接待品范圍。

第三，地方執行僵化與碎片化。中陽縣的公務接待制度就在一定程度上存在僵化，更新周期過長的問題。從中陽市制定《接待管理辦法》至今的5年里，當地的物價水平有了較大幅度的變化，但是當地政府的公務接待標準并未隨之調整。與此同時，公務接待事實上按另行的一套隱性非正式規則進行，也反過來使得制度的修改和調整變得多余，從而維系了制度的僵化狀況。

伴隨著制度僵化的另一個問題是執行呈現出零碎化的特點。在諸如《進一步加強領導干部作風建設的意見》、《規范和做好接待工作的意見》和《禁止迎來送往和工作日午間飲酒行為的通知》等文件中都能見到對公務接待的相關規定。這類新規定出臺后并未同步納入地方的《接待管理辦法》中，存在多份正式文件規范同一類組織行為的情況。中陽縣的部分領導和公務人員抱怨文件太多，幾乎不可能完全記得其中的具體規定。

第四，雖然近兩年地方政府的文件(如《政府工作報告》和《政府信息公開暫行規定》)中都明確列出了公開“三公消費”的內容，但是，筆者按照相關規定申請查閱當地公務接待支出的數據，甚至是當地出臺的與公務接待相關的政策文件時都屢遭拒絕。筆者以非正式的關系向熟人索要相關數據時也被對方以“這個涉及政府保密的內容，不能隨便公開”為由而拒絕。在當地政府只要有領導的簽字，就算是“白條”也可以報銷。

(二) 正式制度的軟約束

鄧小平提出的“發展才是硬道理”至今仍未過時，經濟發展仍然是中國社會轉型過程中的首要任務。在中陽縣政府及其所屬的市政府、省政府2000年以來的《政府工作報告》中，地方經濟發展占據的篇幅最多，經濟發展狀況成為衡量地方政府工作及政府領導個人業績的重要指標。

約束“公款吃喝”的正式制度有利于組織合法性的獲得，但在某些情境下，可能不利于經濟績效合法性的實現。目前，政府主要把“公款吃喝”歸為個人作風或組織紀律問題，采取內部約束的管理方式。如果違背下位制度有利于上位制度的實現，政策執行者通常選擇犧牲下位制度，對接待制度實行軟約束。2012年中陽省政府下令禁止接待時飲用茅臺酒，中陽縣的H縣長對這一禁令的表態便體現了政府在制度執行過程中的這一特征：

茅臺雖好，喝多了也傷身，而且在我的這個班子里面，不可能所有接待都喝得到(茅臺酒)……各位在工作上還是要堅持“多上辦公桌，少上餐桌”，能在辦公室解決的問題就不要拉到酒桌上面講。如果是為了爭資金，跑項目，這樣是好的。但是喝要保證喝的效率，要講質量，不要又沒有項目，又沒有資金，你還跑去喝……對上(上級)可以主動請邀。有的雖然只是處長，但是只要是能給縣里爭取到資金、項目，你都要盛情款待。(M-HGP1207)

在H縣長看來，有助于爭取資金、項目的違規接待是可以接受的。這類接待雖然違背了政府組織的公務接待制度，但卻有助于本地經濟發展。

2013年關于“厲行節約、反對浪費”的重要批示，再次要求各級政府部門采取針對性、操作性、指導性強的舉措，加強監督檢查，鼓勵節約，整治公款浪費現象。中陽省政府也隨即出臺了《調研就餐規范》的文件，明確規定“相關部門負責同志到市(州)、縣(市、區)、鄉(鎮)調研時不得接受宴請，不上高檔菜肴，就餐以當地家常菜為主”。春節前后，各級紀委成立了調查小組，對中高檔飯店進行了較為頻繁的突擊暗查。雖然名為“暗查”，要求在檢查前不事先告知被檢查區域，但某天上午，秘書科的LJ跑到筆者所在的辦公室讓筆者幫她打電話告知各個部門紀委的檢查計劃：

打辦公室電話，讓辦公室的負責人接電話，要他們必須今天內通知到他們一把手，上面可能會查到中陽(縣)來，讓一把手親自過問本單位的接待情況，做到心中有數……就是免得上面查下來，問他搞不清楚狀況。這個你一講(讓領導親自過問)他們都曉得是怎么回事。(C-LJ1302)

20多位被訪者均稱當地政府至今還沒有因公務接待違規而被處罰的實例。除非是被政治競爭中的對手利用，否則很少有人追究此事：

這種(違規使用資金，“公款吃喝”的費用以其他名義報銷)情況很多，政府拆東墻補西墻、打白條(報銷)的資金多了。我從A鎮調走的時候，審計出10萬塊沒有單(使用憑證)，那10萬塊是給地稅局完成稅收目標的錢，相當于回扣一樣。當時可能我也忘記了(辦理相關手續)。后來他們查出來也沒有任何事情(處罰)，叫我回去補了張條子就解決了……按照我們這里的標準，一頓飯就算再貴吃下來最多也就是幾萬塊，而且這種情況也不是非常多，基本上沒有哪個來追究這種事情。當然其他地方可能更奢侈的也有，但是我估計這種事情要不是被人家整，不可能出什么問題。(C-MF1207)

從當地政府過去的實踐經驗來看，違背正式制度的成本很低。由此可見，僅僅呼吁政府公務員自覺遵守相關規定是不夠的。有關“公款吃喝”的正式制度約束，盡管呈現為上級對下級的約束，實為組織系統內部的自我約束。在組織作為一個總體，內部的自我約束常常是軟化的。

▍“公款吃喝”的人情邏輯

正式制度的漏洞和執行過程中的軟約束，使得傳統的人情文化得以移植到政府內部的公務接待實踐中，并成為一種普遍化的隱性非正式制度。請客吃飯是人情關系運作的主要方式之一，政府中的宴請一定程度上也遵循人情文化的規則。人情文化規則為“公款吃喝”的隱性制度化提供了文化資源與文化合法性。

(一) 人情文化的功能

在有一套系統正式制度的政府中，人情關系仍然能發揮效用的基礎是個人具有較大的自由裁量權。此外，由于正式制度本身具有的軟約束特征，使得組織領導之外的辦事人員(制度執行者)也具有了一定的自由裁量權。他們在處理公共事務時同樣發揮著重要的作用，有時甚至會直接影響事務處理的進程和結果。因此，整個組織中上至組織領導，下至一般公務人員都有或多或少的自由裁量權，個人成為影響公務處理的一個重要變量。這不僅是個人利用人情關系影響公務處理的基礎，同時也刺激了組織運作過程中對人情文化的需求。

(二) 工具性宴請

作為關系運作的重要媒介，請客吃飯之所以如此盛行，不僅因為它具有情感表達的功能，可以讓邀請者借此表達對客人的情感，進而增進彼此的關系，而且還因為許多宴請行為伴隨著市場化改革中出現的人情關系工具化的趨勢，逐漸增加了其功利化的特征。“公款吃喝”也是人情關系功利化的一種體現，它為相關人員提供了把組織關系轉化為私人關系，把組織事務轉化為私人事務的媒介，成為政府處理公務的人情成本。在飯桌上，通過共餐、相互敬酒和席間各種互動方式，陌生人漸漸變成熟人，進而被納入個人的人情圈之內，有助于把公務轉化為私事，從而按照人情的邏輯處理公務。

按照人情文化的邏輯，對于“自己人”，人們的處事邏輯是不分你我的、利他的、不計較利益得失的。處理公務時，對“自己人”要盡力而為，盡可能使對方的獲益最大化，有時甚至可以為“自己人”破例或者在一定程度上損害自己的利益。因此，在處理公務時，找“自己人”辦事不僅能夠獲取更豐富的信息，還能提高辦事的效率，減少公務處理中的不確定性。而對于人情圈外的“外人”，處事邏輯則是“公事公辦”或“拖著不辦”。因此，即使是代表組織處理公共事務，為了提高辦事效率，減少不確定性，公務人員也傾向于與對方建立較好的私人關系，期待被對方納入“自己人”的人情圈子中，進而用人情關系影響公務。這樣，請客吃飯就變成了建立私人關系，進而將公務私人化的行政成本。例如，民政局的副局長認為自己接待的主要目的就是影響上級的資源分配：

上級部門的人來了，我去接待他，還不是圖他(上級領導)的資金，圖他的項目。和他處(相處)好了，他起碼各個方面都優惠著我。(C-ZTX1207)

可見，當地政府邀請上級領導吃飯其實是“醉翁之意不在酒”，在于向其索要資金和項目。除了獲得領導掌握的資源之外，應對上級的檢查也是公務接待的一種必要的非正式手段。縣計生局局長認為招待是否周到會直接影響上級的檢查結果。為了避免不良后果，必須按照人情文化規則以及在此基礎上形成的儀式性接待標準來從事公務接待活動。否則，“得罪”了客人，可能會導致非正式制裁：

他們(上級部門)下來檢查，我們都是拿最好的招待，生怕把他們得罪了……有的(工作)本來沒有問題的，都可以給你查出問題，給你說一大啪啦(工作存在的問題)，嚇得你雞飛狗跳的，你就曉得招待不周了，領導不滿意了。(C-YY1207)

由此可見，政府中的公務接待不能單純被視為一種待客禮儀或情感表達方式，而是更多地變成了一種功利性較強的互動手段。有時是為了主動獲得被邀請者掌握的資源，有時則是為了避免某些負面后果。尤其是當上級掌握個人考核、晉升機會的情況下，公務宴請對個人還具有正面的外部性，因此下級也樂于借助請客吃飯的平臺拉關系，充實自己的關系資本。

▍“公款吃喝”的隱性制度化

上文的分析表明人情文化為“公款吃喝”提供了行動的邏輯，正式制度的漏洞及制度實施的軟化為其提供了實踐的空間。在人情文化和“不完備”的正式制度的共同作用之下，經過組織成員的不斷實踐，“公款吃喝”這種偶發的行為逐漸變成一種具有內部合法化的普遍化的行為方式，構成了政府組織中的一項隱性非正式制度，這一過程可以稱為隱性制度化過程。雖然隱性規則沒有成文的明確規定，但已經成為一種成員共享的緘默的行為規范，被組織成員廣泛接受。此后，“公款吃喝”就不再是組織成員的自發行為，而是一種內部成員需要遵守的行為規范，這一規范的約束力主要來源于該制度產生的行為期待。因此，在是否請吃、誰去赴宴和吃的標準這些問題上，組織成員便難以依據個人意愿決定，而不得不參照這一隱性非正式制度進行選擇。

“公款吃喝”的違規主要體現在宴請頻率過高和宴請標準過高兩個方面。而導致這兩個結果的主要原因是政府組織成員形成了有關“是否邀請”、“參演代表”和“宴請標準”的非正式制度。它與正式制度存在較大差異。

第一，關于宴請邀請的規則。當請客吃飯在政府中風行后，人們會形成“我來做客，你要請我吃飯；我請你吃飯，你不應該拒絕”這種模式化的心理預期。如果組織成員沒有遵守這一制度，導致對方心里預期落空，就會影響雙方的互動關系和對公務的處理。正是為了避免違背對方期待帶來的負面后果，即便是在雙方都疲于應酬的情況下，也很少有人輕易違背這一規則。這無疑增加了很多不必要的宴請，盡管正式的接待制度禁止某些情境下的宴請，但在正式制度沒有硬約束力的情況下，人們仍然選擇按隱性的非正式規則辦事。例如，2013年1月中陽省政府新出臺了《調研就餐規范》的文件，規定“省委常委、副省長和省直部門到市(州)、縣(市、區)、鄉(鎮)調研時不得接受宴請”。同時，各級紀委部門都成立了調查小組專門調查文件的執行情況。盡管如此，作為接待方的中陽縣政府仍然不敢怠慢省里下來調研的上級領導，H縣長也表示要堅持委婉提出邀請：

對于上面的這個規定，大家要靈活應變。上級下來，要能正確地把握(來訪)領導的意思，委婉提出邀請。領導接受了，就還是按照老規矩安排(接待餐)……今年的這個新風向與往年可能不同，大家要有一定的敏感性，處理好這類事情。(M-HGP1301)

盡管在正式制度約束力變強，違規風險不確定的情況下，H縣長仍然選擇違背正式制度而謹慎地遵守隱性非正式制度：

你不敢不請啊，你要是不請，起碼那個領導心里火大，拍拍屁股走了，你就把人家得罪了。人家要是不計較的話，對你印象不好也不可能把資金項目給你，要是心胸狹隘點的，說不定還要在背后整下你。你敢得罪嗎？(C-YF1301)

因此，作為下級的接待方只好“冒險”遵守隱性非正式制度，然后通過尋找隱蔽的接待餐廳規避違背正式制度帶來的風險。

第二，關于參宴代表的規則。選擇參宴代表時，一般被接待方是以組織最高領導出席為優，平級出席為最低標準；接待方則是無論對方級別高低，最高領導都應該盡量出席，表明對被接待方的尊重。由此不難推測，官職越高的領導需要參加的宴席越多，奔赴飯局變成了工作的主要內容之一。即使在多個飯局同時進行的情況下，領導也不能擇重棄輕，選擇最重要的接待。而必須保證在每場飯局都露面的前提下，選擇較重要的飯局花更多的時間、精力接待。如果安排比對方職位低的領導出席宴會，則違背了隱性非正式制度的期待，可能會給對方留下不受尊重、不給面子的印象，從而影響雙方關系。法制辦主任因一次接待時忽略了與自己關系較熟悉的領導而得罪了對方：

不去不行，你理解人家(不能出席來接待你)，但是人家不一定都理解你(沒有按照預期接待他)。有一次我就得罪人了。(縣)人大的一個教工委下來搞調研，(縣)政法委的主任也是(同一天)帶隊下來。當時我想到人大的，反正大家人比較熟，就只讓對口的鄉鎮人大的去陪他們，我就沒有去(陪)，只去陪了政法委(的領導)。結果后來人大的這邊就不舒服了……不管是誰來，你領導去就體現重視他，不去就體現不重視他了，他無論如何心里面是不舒服的。(C-WG1207)

可見，即使對方是與自己熟識的人也不能輕易怠慢。由于違背隱性非正式制度或多或少會產生負面影響，接待方不得不提出宴請邀請，被接待方也難以拒絕，這就客觀上增加了許多不必要的公務宴請。即使是一些實質上無法實現工具性目的、主客雙方主觀上都不愿意參加的飯局也難以取消。公務宴請的次數和頻率因此增加了。

第三，關于接待標準的規則。公務接待的宴請檔次遠遠超出正式制度規定是政府組織內普遍存在的違規現象，并且接待檔次的標準仍在以超過物價增長水平的速度上漲。即使在經濟較不發達的中陽縣，政府公款宴請消費過萬的情況也不罕見。春節前，縣委書記邀請曾經在中陽縣任職的六位領導吃飯便花費了8萬元。我們無法否認部分官員借奢侈宴會炫耀權力、財富的情況，但是這種看似炫耀性消費的“公款吃喝”絕大多數的動機并不在于炫耀，而在于爭奪人情競爭中的優勢。

按照人情文化的邏輯，接待檔次越高，表明主人對客人越敬重，反之則越輕慢。被接待者往往會以這種緘默的規則評價接待者的“心意”，因此接待的檔次宜高不宜低，接待的最低標準至少不能低于同級接待方的平均標準，否則可能產生得罪被接待者的負面后果。這種通過與其他接待者在接待標準上相比較而顯示出來的人情優勢，可以稱為“比較人情優勢”。由于被接待者并非只接受一方的邀請，邀請方之間在接待檔次上會產生相互的競爭。接待檔次低于其他部門，也就失去了競爭優勢，在競爭性接待中處于下風，導致未能取悅被接待者的后果，進而喪失了與其他部門競爭資源、機會的優勢。這種通過與其他接待者在接待標準上相比較而顯示出來的人情劣勢，可以稱為“比較人情劣勢”，它使公務接待上的投入成為“沉沒成本”。為了避免接待投入變成“沉沒成本”，爭取獲得回報，接待者理性地選擇了遵循隱性制度標準進行接待，即接待標準要盡可能高于競爭對手，至少不低于競爭對手，或不低于大家默認的平均接待標準，尤其是當被接待者是掌握政治、經濟資源分配權的上級領導時，這種競爭更加激烈。

在實際的接待過程中，各個下級部門以想象中其他部門的或者組織間口耳相傳的標準為參照，進行相互攀比和隱蔽的競爭。邀請方不得不一再提高請客吃飯的檔次來獲得競爭優勢，一餐少則上萬，多則幾十萬的“公款吃喝”由此產生。即使是財政資金并不寬裕的部門，在接待重要領導時也竭盡所能，以不低于平均水平的標準接待：

我們(檔案局)肯定不像政府辦、水利局這種實權部門財大氣粗，沒有辦法和他們比。但是只要是四大班子的這些主要領導下來，人家怎么招待的，我們也不可能比他們差到哪里去……縣里面的館子上不到臺面，就開起車出去吃，肯定要千方百計讓領導滿意了嘛。(C-SL1306)

這種接待檔次在競爭性的接待實踐中是動態變化的，標準在競爭中被不斷提升，而且標準提高后是不可逆的，只可能繼續被提高，不可能降低。由此，便不難理解為何“公款吃喝”消費居高難下。接待者們并非僅僅因為“好面子”，打腫臉來充胖子，以高價的奢侈宴招待重要客人，而是為了在宴請競賽中獲勝，博得被招待者的眷顧。

由此可見，隱性非正式制度的內容與顯性的正式制度存在脫節。那么在隱性非正式制度已經形成，并且與顯性正式制度之間存在張力的情況下，組織成員到底選擇哪種制度作為行動準則？這就涉及兩種制度之間的相互關系。

▍兩種制度間的抉擇

無論是隱性非正式制度還是顯性正式制度，都是約束組織成員行動的行為規范。當兩種制度發生沖突時，制度間的互動關系和力量對比是最終影響組織成員行動的因素。當隱性非正式制度相對力量較強時，人們會遵循隱性非正式制度而行動，顯性正式制度的作用逐漸弱化、甚至是失效。由于文化對于制度的維持有著重要的作用，一旦某種文化在組織內部制度化，并被視為組織的一部分而存在后就會穩定地維持、擴散下去。也就是說，在組織內部，隱性非正式制度具有強大的行為慣性和生命力，即使在顯性正式制度相對力量較強時，也需要極大的監管力度才能壓制隱性非正式制度，這意味著將消耗大量的資源用于對正式制度實施過程的監督和懲罰。

“公款吃喝”正是處于顯性正式制度不斷軟化，為隱性非正式制度讓行，最后被隱性非正式制度肢解，變成僅僅停留于文件中的形式規則的制度情境中。當人情文化慢慢滲透到組織制度中，變成一種隱性非正式制度之后，它便具有了強大的制度慣性，足以與顯性正式制度相抗衡。在這種情況下，即使是政府暫時加強了對顯性正式制度的約束力度，也很難使其發揮效用。

“十八大”以后，新一屆政府加強了對公務接待的監管力度。中央領導多次在正式講話中要求公務接待厲行節約，各地紀委也對此展開調查。在顯性正式制度強約束時，直接違背正式制度需要付出代價，產生受罰的風險。面對兩種制度，政府組織成員會如何行動？中陽縣的實踐為我們呈現出一種可能的趨勢。

對公務接待制度的監管力度加大后，中陽縣的“公款吃喝”并未減少或消失。組織成員轉而采取變通策略，繼續用公款“大吃大喝”。筆者觀察到的變通策略主要包括接待隱蔽化、報銷專業化、消費品變裝三類。當“公款吃喝”成為紀委檢查的重點對象時，那些公務接待活動便朝著隱蔽化的方向發展，主要體現在接待程序和接待地點的隱蔽化。在接待程序上，原來的正式的書面接待方案逐漸被口頭的非正式計劃取代；在接待地點上出現了從城市轉向郊區、農村，從半公開的餐廳轉向內部指定就餐點的趨勢。在消費賬目報銷方面，無論是報銷接待費用的人員和財務人員都參與到制造假賬的行為中，通過拆分大賬單、報銷假發票等方式，使得違規的“公款吃喝”在形式上合法化。此外，針對諸如茅臺酒這類公務接待中的禁止消費產品，中陽縣則是通過改換包裝的方式回避外界的監督。

從中陽縣面對正式制度強約束所作出的反應可以看出，即便是上級政府頒發了更嚴厲的正式制度，下級政府也常常采取“陽奉陰違”的方式規避違背硬約束下的正式制度可能帶來的違規風險。這恰恰說明了作為一種隱性非正式制度的“公款吃喝”已經具有了強大的生命力。因此，為了保證隱性非正式制度得以實施，政府在違背正式制度后，往往會通過在形式上構建一個表面上“合法”的公務接待行為的描述，使之與正式制度相匹配的手段規避違規制裁的風險，從而出現“公款吃喝”難以禁止的局面。

▍結論與討論

綜上所述，筆者認為面對“公款吃喝”愈演愈烈的現象，從道德、價值觀的層面對政府官員進行道德譴責均無濟于事。政府“公款吃喝”之所以難禁與組織的顯性正式制度軟約束，以及顯性正式制度與隱性非正式制度二者間的關系相關。

如圖1所示，當正式制度與文化規則相沖突時，正式制度的軟約束將為文化規則隱性制度化為非正式制度提供空隙。當文化規則在實踐中不斷內化為組織內部的隱性非正式制度后，將具有較強的內部約束力，從而使得組織成員就無法按照個人意愿進行自主選擇了。請客吃飯變成一種緘默的隱性非正式制度后，就會在組織成員中形成一種制度化的心理預期，違背預期可能引起被接待方的誤解，從而影響公務的進展甚至個人的政治前途(如晉升)。在這種情況下，“公款吃喝”可以給組織成員帶來正面的效應。相反，“不吃不喝”不僅沒有正面效應，而且還可能會給成員個人帶來負面影響，使得政府公務人員超出正式制度規定的標準進行“公款吃喝”。

這些有害于組織合法性的傳統行為規則，悄悄地滲透到組織內部，變成組織成員的行事規則，當這種行事規則蔓延開來，成為組織內部的一種普遍化的規則時，即使它與正式制度相沖突，也會因為其符合傳統文化規則而在組織內部得到擴展和延續，并以隱蔽的方式(如拒絕公開“公款吃喝”的真實賬目)來回避與正式制度的正面沖突。這一過程就是隱性的制度化過程。而“公款吃喝”就是組織內部的那些不具備合法性，卻得以普遍化的隱性制度的一個標本。

編輯｜陳蕊、渡波