守牢18億畝耕地紅線——聚焦最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規(guī)定》

本文為《中國(guó)審判》雜志原創(chuàng)稿件

文 | 本刊記者 劉庭梅

糧食安全是“國(guó)之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從保障國(guó)家糧食安全和中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略全局出發(fā)，作出一系列重大決策部署，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施保護(hù)耕地。

2026年5月11日，最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。這部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執(zhí)行等內(nèi)容于一體的綜合性司法解釋，于2026年5月18日起施行。

《規(guī)定》的出臺(tái)是人民法院、人民檢察院深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的重要成果。針對(duì)非法占用耕地案件中的執(zhí)法司法難點(diǎn)、堵點(diǎn)，《規(guī)定》以最嚴(yán)密法治，為守牢18億畝耕地紅線筑起一道堅(jiān)不可摧的司法屏障。

01

直面實(shí)踐難點(diǎn)

精準(zhǔn)鎖定責(zé)任主體

“耕地是我國(guó)最為寶貴的資源。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。近年來(lái)，各級(jí)人民法院深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，充分發(fā)揮審判職能作用，堅(jiān)決扛起保護(hù)耕地的政治責(zé)任、法治責(zé)任、審判責(zé)任，依法懲治各類破壞耕地違法犯罪行為。據(jù)最高人民法院審判委員會(huì)委員、行政庭庭長(zhǎng)耿寶建介紹，2020年至2025年，全國(guó)法院共審結(jié)耕地保護(hù)領(lǐng)域行政案件23.98萬(wàn)余件、民事案件39.97萬(wàn)余件、刑事案件45667件，辦結(jié)耕地保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)行案件14361件。

在非法占用耕地案件的行政執(zhí)法與司法審查實(shí)踐中，準(zhǔn)確認(rèn)定責(zé)任主體是依法作出處理決定的前提。非法占用耕地行為往往時(shí)間跨度長(zhǎng)、隱蔽性強(qiáng)，尤其在行政執(zhí)法與行政訴訟中，違法行為人的認(rèn)定常常成為首要難題。

實(shí)踐中，違法占用耕地進(jìn)行建設(shè)后，建設(shè)單位或個(gè)人因注銷、死亡、故意逃避監(jiān)管等“查無(wú)此人”的情況屢見不鮮。更為常見的是，違法建筑通過買賣、抵賬、贈(zèng)與、租賃等方式交由他人占有、使用，導(dǎo)致違法占地建設(shè)行為人與實(shí)際占有、使用人分離。行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后，若仍無(wú)法確定建設(shè)行為人，該向誰(shuí)下達(dá)處理決定？實(shí)際占有、使用人拒不配合騰退，又該如何規(guī)制？

《規(guī)定》第一條第二款給出了明確答案：行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后，仍不能確定前款規(guī)定的責(zé)任主體的情況下，以實(shí)際占有、使用土地且拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置行為的公民、法人或者其他組織，作為非法占用耕地行政法律責(zé)任主體的，人民法院依法予以支持。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

最高人民法院行政庭二級(jí)高級(jí)法官閻巍在發(fā)布會(huì)上闡釋了這一規(guī)定的法理基礎(chǔ)：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十九條的規(guī)定，在占用土地的原因行為對(duì)當(dāng)事人不具有可歸責(zé)性的情況下，其雖然對(duì)非法占用土地行為不直接承擔(dān)法律責(zé)任，但拒不歸還的，以非法占用土地論處。實(shí)際占有、使用人拒不配合處置，區(qū)別于一般意義上的阻礙執(zhí)法，實(shí)質(zhì)上是拒不歸還非法占用土地。”

同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)土地來(lái)源合法性本就負(fù)有合理注意義務(wù)。在行政機(jī)關(guān)明確告知違法事實(shí)并要求配合處置后，仍拒不配合，足以證明其主觀過錯(cuò)明顯。閻巍將這一規(guī)則總結(jié)為八個(gè)字：“違建必處，拒執(zhí)必究。”這一規(guī)定，有效破解了違法行為人借“隱身”逃避法律責(zé)任的困境，斬?cái)嗔藧阂庹嫉卣咭?guī)避監(jiān)管的僥幸心理。

02

破解追訴時(shí)效

遏制違法持續(xù)狀態(tài)

“我的建筑是十多年前建的，現(xiàn)在處罰早過時(shí)效了！”在涉耕地行政執(zhí)法與司法審查中，行政相對(duì)人常以行政處罰超過追責(zé)期限為由進(jìn)行抗辯，企圖讓違法建筑“合法化”。

江蘇省鹽城市某建材有限公司就曾以此為由辯解。該公司未經(jīng)批準(zhǔn)，通過占用耕地等農(nóng)用地，堆放砂石、硬化場(chǎng)地、新建辦公房。鹽城市自然資源和規(guī)劃局作出退還土地、拆除建筑和其他設(shè)施的行政處罰并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，江蘇省鹽城市某建材有限公司辯稱，案涉建筑于2009年年初即修建完成，案涉行政處罰已過處罰期限。

江蘇省東臺(tái)市人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，即便案涉建筑于2009年年初即修建完成，但該違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，故行政處罰未過處罰期限。法院依法裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。2024年1月，最高人民法院發(fā)布人民法院依法保護(hù)農(nóng)用地典型案例，該案入選。

《規(guī)定》第三條明確：“非法占用耕地的行為，在耕地恢復(fù)至未被占用的狀態(tài)之前，應(yīng)當(dāng)視為具有行政處罰法第三十六條第二款規(guī)定的‘繼續(xù)狀態(tài)’，行政處罰的追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)從違法行為終了之日起計(jì)算。”

這一規(guī)定基于耕地保護(hù)的客觀規(guī)律。非法占用耕地不僅是一次性的建設(shè)行為，更表現(xiàn)為對(duì)耕地種植條件的持續(xù)剝奪和侵害。只要耕地未被恢復(fù)原狀，違法行為的侵害后果就在延續(xù)。將此種狀態(tài)明確界定為“繼續(xù)狀態(tài)”，徹底封堵了違法者企圖通過“拖延戰(zhàn)術(shù)”使違法占地行為“合法化”的漏洞，傳遞出“違法狀態(tài)不消除，法律追責(zé)不停止”的強(qiáng)烈信號(hào)。

03

規(guī)范審理裁判

統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)

“地被推了，莊稼沒了，還不給賠償，這讓我們農(nóng)民怎么活？”在陳某楊訴重慶市綦江區(qū)扶歡鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“鎮(zhèn)政府”）行政賠償案中，鎮(zhèn)政府超過征地范圍強(qiáng)推村民耕地和作物，主張案涉土地在非法占用前沒有種植農(nóng)作物，不應(yīng)賠償。陳某楊遂向重慶市大渡口區(qū)人民法院提起訴訟。

法院經(jīng)查，陳某楊的4.25畝承包地中，有1.18畝不在征地范圍內(nèi)。法院經(jīng)審理認(rèn)為，鎮(zhèn)政府違法強(qiáng)推與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失存在因果關(guān)系。一審判決撤銷不予賠償決定，判令鎮(zhèn)政府賠償15637.69元，重慶市第五中級(jí)人民法院二審維持原判。

“對(duì)強(qiáng)推土地期間的損失必須賠，賠償范圍更不能打折扣。”該案入選人民法院依法保護(hù)農(nóng)用地典型案例。最高人民法院在介紹該案典型意義時(shí)指出，該案體現(xiàn)了人民法院始終以最大限度保護(hù)耕地和土地承包人合法利益為著眼點(diǎn)，服務(wù)保障糧食安全“國(guó)之大者”的信念和決心。

長(zhǎng)期以來(lái)，涉耕地行政案件不僅數(shù)量多，且法律關(guān)系復(fù)雜。責(zé)令限期拆除是否可以復(fù)議？起訴期限如何計(jì)算？規(guī)劃調(diào)整后違法建筑如何處理？這些爭(zhēng)議直接影響耕地保護(hù)的實(shí)效和當(dāng)事人合法權(quán)益的保障。

《規(guī)定》對(duì)上述問題作出了系統(tǒng)回應(yīng)，完善了案件審理和裁判方式。

關(guān)于責(zé)令限期拆除決定是否可以申請(qǐng)行政復(fù)議以及申請(qǐng)行政復(fù)議的期限問題，《規(guī)定》明確，當(dāng)事人對(duì)責(zé)令限期拆除決定不服，既可申請(qǐng)行政復(fù)議再提起訴訟，也可在接到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)直接向法院起訴。若行政機(jī)關(guān)一并作出罰款等決定，且未依法告知適用十五日起訴期限的，從有利于保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)角度出發(fā)，適用行政訴訟法的一般起訴期限。

《規(guī)定》第五條區(qū)分多種情形：對(duì)于非法占用耕地建設(shè)但用途符合國(guó)土空間規(guī)劃的建筑物和其他設(shè)施，應(yīng)判決撤銷責(zé)令限期拆除決定；撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，判決確認(rèn)違法并責(zé)令采取補(bǔ)救措施；若責(zé)令限期拆除決定作出后，有關(guān)部門對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃依法作出調(diào)整，被告以相關(guān)建筑物和其他設(shè)施符合調(diào)整后的規(guī)劃為由，改變被訴行政行為，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院依法裁定準(zhǔn)許。這種精細(xì)化裁判，既守住了耕地保護(hù)的紅線，又兼顧了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，避免了“一刀切”式的機(jī)械司法。

針對(duì)部分行政機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)，甚至與第三人惡意串通，導(dǎo)致當(dāng)事人非法占地建設(shè)并遭受損失的情況，《規(guī)定》第七條明確，法院應(yīng)綜合考慮批準(zhǔn)行為在損害發(fā)生和結(jié)果中的作用大小等因素，依法確定行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。這一規(guī)則，既監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法審批，也劃定了相對(duì)人信賴?yán)娴暮侠磉吔纭?/p>

04

強(qiáng)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

確保耕地實(shí)質(zhì)恢復(fù)

“贏了官司，地卻沒恢復(fù)”是涉耕地案件執(zhí)行中的一大痛點(diǎn)。行政處罰決定、法院判決若不能落地生根，保護(hù)耕地就成了“紙上談兵”。

針對(duì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題，《規(guī)定》第二十條確立了核心原則：人民法院執(zhí)行涉及耕地的生效判決書、調(diào)解書時(shí)，應(yīng)當(dāng)將維持或者恢復(fù)耕地種植條件作為停止侵害、恢復(fù)原狀、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。必要時(shí)，人民法院可以委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)是否已經(jīng)達(dá)到維持或者恢復(fù)耕地種植條件進(jìn)行評(píng)估。

從“退還土地”到“恢復(fù)耕地種植條件”，折射出司法理念的深刻轉(zhuǎn)變。耕地保護(hù)的核心在于其生產(chǎn)能力和生態(tài)功能，如果僅僅拆除了建筑、退還了土地，但耕作層已遭嚴(yán)重破壞、無(wú)法種植，耕地保護(hù)的目的仍難以達(dá)到。

山東省濱州市人民檢察院訴楊某義、山東省某實(shí)業(yè)有限公司民事公益訴訟案便是一起典型案例。楊某義及其公司非法占地建廠房，雖受刑事制裁并被行政處罰，但一直未履行恢復(fù)土地原狀的義務(wù)。山東省濱州市人民檢察院向濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起民事公益訴訟，法院判決楊某義、山東省某實(shí)業(yè)有限公司自行拆除建筑并修復(fù)耕地，修復(fù)完成后應(yīng)經(jīng)當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T驗(yàn)收合格，否則需承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。該案將“恢復(fù)種植條件”作為硬性執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌了刑事、行政、民事三種責(zé)任，讓違法者為受損的耕地全額“買單”。

與此同時(shí)，《規(guī)定》第二條規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，依法采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)等措施制止繼續(xù)施工的違法行為。這一規(guī)定，將違法建設(shè)遏制在萌芽狀態(tài)，避免了“生米煮成熟飯”帶來(lái)的拆除難度和資源浪費(fèi)。

05

深化協(xié)同共治

凝聚耕地保護(hù)合力

耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單打獨(dú)斗難以形成震懾，必須依靠行政執(zhí)法、刑事司法與檢察監(jiān)督的協(xié)同共治。

《規(guī)定》的起草過程本身就是一次協(xié)同共治的生動(dòng)實(shí)踐。最高人民法院、最高人民檢察院多次征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的意見，確保司法解釋符合立法精神與行政管理實(shí)際。

《規(guī)定》第七條明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職責(zé)，強(qiáng)調(diào)對(duì)違反法律規(guī)定，非法占用耕地導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，人民檢察院可以依據(jù)相關(guān)法律提起公益訴訟。最高人民檢察院法律政策研究室副主任余雙彪指出，在司法解釋中專門規(guī)定公益訴訟條款，是落實(shí)黨的二十大和二十屆歷次全會(huì)精神的重要舉措，旨在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮公益訴訟制度在推動(dòng)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、促進(jìn)保障國(guó)家糧食安全方面的職能作用。

在河南省欒川縣，某養(yǎng)殖專業(yè)合作社違法占用基本農(nóng)田建設(shè)養(yǎng)雞場(chǎng)，欒川縣自然資源局將案件移交公安機(jī)關(guān)后，便中止了調(diào)查，未繼續(xù)督促?gòu)?fù)墾，也未申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除違法建筑。洛陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院提起行政公益訴訟，鄭州鐵路運(yùn)輸法院判決確認(rèn)欒川縣自然資源局未依法全面履行職責(zé)的行為違法。

“發(fā)現(xiàn)犯罪移送公安，并不意味著行政機(jī)關(guān)履職的終結(jié)。”最高人民法院在介紹該案典型意義時(shí)指出，該案是人民法院依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法全面履行保護(hù)耕地職責(zé)的典型案例，充分彰顯了人民法院服務(wù)法治政府建設(shè)、依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)全面履行守護(hù)耕地安全和糧食安全職能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

從精準(zhǔn)認(rèn)定責(zé)任主體到破除追責(zé)時(shí)效障礙，從規(guī)范裁判標(biāo)準(zhǔn)到強(qiáng)化執(zhí)行實(shí)效，《規(guī)定》以最嚴(yán)密法治守護(hù)每一寸耕地，必將為夯實(shí)糧食安全根基、建設(shè)美麗中國(guó)提供更加堅(jiān)強(qiáng)有力的司法保障。

本期封面及目錄

<< 滑動(dòng)查看下一張圖片 >>

《中國(guó)審判》雜志2026年第10期

中國(guó)審判新聞半月刊·總第392期

編輯/孫敏