觀點丨劉俊海：制定全國統一大市場建設條例的若干思考與建議

劉俊海

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

法學院教授

2025年12月，中央經濟工作會議指出，制定全國統一大市場建設條例，深入整治“內卷式”競爭。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出，“制定全國統一大市場建設條例”“推進適應全國統一大市場要求的產權保護、市場準入、信息披露、社會信用、兼并重組、市場退出等制度建設”。抓緊制定全國統一大市場建設條例既有必要性，也有可行性。

制定全國統一大市場建設條例的重大經濟社會意義

其一，從政治效果看，有助于理順央地關系，維護國家統一與社會穩定。我國是單一制國家，天然具備全國統一大市場建設的傳統優勢。依法促進統一大市場，有助于確保國家長治久安，推進兩岸四地之間的橫向深度融合，實現法治統一、市場統一與民族統一的有機融合。

其二，從經濟效果看，有助于穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，實現可持續高質量發展。資源孕育財富、勞動創造財富、消費激活財富循環。消費是市場經濟的起點與終點，沒有消費，就沒有投資。依法促進全國統一大市場建設有助于大幅降低制度性交易成本，穩定交易預期，鼓勵投資興業，提振消費信心，增加就業崗位，推進科技創新，加速商事流轉，促進經濟高質量發展。

其三，從改革效果看，有助于實現有效市場和有為政府的同頻共振。脫離市場需求的項目無法可持續盈利，這種做法壓抑市場的活力與韌性。唯有厘清市場與政府的邊界，才能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

其四，從法治效果看，有助于運用法治手段，為縱深推進全國統一大市場建設保駕護航。要有效排除全國統一大市場建設向縱深推進的阻力，應把全國統一大市場建設條例作為先手棋，凝聚共識、消除分歧、激濁揚清。靜態的良法與動態的善治相輔相成。良法是善治的前提。

其五，從立法技術看，全國統一大市場建設條例的出臺業已趨于成熟。首先，制定全國統一大市場建設條例具有憲法依據。憲法第十五條第1款規定，“國家實行社會主義市場經濟”。出臺全國統一大市場建設條例旨在落實該條款。其次，民法典、公司法、反不正當競爭法、反壟斷法、消費者權益保護法等一系列法律奠定了全國統一大市場建設條例的上位法基礎。最后，一些部門規章與地方性法規在促進全國統一大市場建設方面的制度創新與改革試點具有可復制、可推廣的價值。

制約全國統一大市場建設的法律規范短板

其一，國際經貿關系中的內外結合領域尚存在立法盲區。由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌是循序漸進的過程，我國在國際投資、貿易、金融、海商、工程建設等經貿關系中的法律規范仍存在內外有別的雙軌制。因此，落實平等原則、增強規則的統一性、走向內外結合、消除立法盲區、摒棄濫用內外規則空隙的套利現象，是全國統一大市場法治建設必須破解的難題。

其二，政策法規體系不協調。“宜粗不宜細”的立法思維在一定程度上存在一般法律與部門法律、法律與部門政策之間的規范沖突。鑒于部門政策具有多元性、變動性與碎片化的特點，全國統一大市場法治建設必須正視與破解政策與法規體系之間不協調的難題。

其三，地方立法規則碎片化。為依法推進全國統一大市場建設、鏟除地方保護主義的潛規則與固化多年的既得利益格局，必須終結地方立法規則的碎片化，維護全國統一大市場建設的統一性與權威性。

其四，核心領域立法供給滯后。我國要素市場核心領域的立法供給存在滯后現象。例如，城鄉統一建設用地市場尚未建成。城鄉建設用地市場的一般性與特殊性之間的辯證關系尚未徹底厘清，同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度暫付闕如，農村利益與城鎮利益、企業利益與農民利益、國家利益與集體利益尚未形成多贏共享和包容普惠的良性互動。又如，引導勞動力要素合理暢通有序流動的法律規范體系尚不健全，我國城鄉二元經濟結構依然存在。再如，數據是數字經濟中的硬核資產，但是，我國尚未出臺一部專門針對數據開發、利用與產權保護的綜合性法律。

全國統一大市場建設條例應重點關注解決的若干制度創新

其一，建議明確規定縱深推進全國統一大市場建設的基本原則。這些基本原則包括非禁即入、公平交易、自由競爭、公開透明、依法行政、誠實信用、契約嚴守、公序良俗、協同共治、法治統一、標準統一與全球合作等內容。為統籌領導與協調全國統一大市場建設工程，建議成立“中央促進全國統一大市場建設委員會”。

其二，為建立健全常態化的全國統一大市場促進體制與機制，建議全國統一大市場建設條例構建主體自治、行業自律、行政監管、協同共治與司法救濟之間無縫對接、有機銜接的全國大市場建設促進體制與機制。鼓勵市場主體慎獨自律、見賢思齊、向上向善。鼓勵理性自治是全國統一大市場建設的必由之路。健全行業協會與商會自律體系，推出全國統一的高質量自律標準，營造誠實信用、廉潔合規、風清氣正的市場環境。優化行政監管與服務保護體系。監管旨在糾偏市場秩序，而非取代市場運行。拓寬多元化糾紛裁判體系，確保公正高效化解爭議。構建協同共治體系，工商聯、工會、消費者組織、新聞媒體與社交平臺大有可為。營造全國統一大市場友好型的輿論氛圍，持續增強市場主體的獲得感、幸福感、安全感。

其三，建議依法平等全面精準保護各類市場主體權益，維護公平交易與自由競爭的統一法律秩序。“權益”包括財產權益（物權、債權、股權、知識產權、數據權益）與人格權益。從保護人角色看，權益保護包括立法保護、行政保護、司法保護、自力保護與社會保護。從時間維度看，權益保護覆蓋市場主體的全生命周期。尤其要保護全國統一大市場建設中的貢獻者與受害者權益不受侵害。

其四，為促進法治政府建設的統一化，建議重申主體法定、職權法定、程序法定的基本要求。某些地方的失信侵權行為阻礙全國統一大市場建設。“職權法定”意味著，法定職責必須為、法無授權不可為、授權不明不宜為、違法作為必問責。法無授權不可為僅適用于行政機關剝奪限制行政相對人權利或者利益的場合。嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法、善意執法、陽光執法六項要求不可偏廢。嚴格的前提是規范。嚴格既意味著處罰結果與程序嚴謹縝密，也意味著執法者嚴格自律，確保執法自由裁量權的謙抑與統一行使。監管要有溫度、添活力、講善意、守底線、重文明。

其五，為破解地方保護主義與行政壟斷的難題，建議將促進全國統一大市場建設納入政績考核標準，并同步建立紀檢監察機關對公務人員阻礙與破壞全國統一大市場建設行為的專項監察制度。

其六，為貫徹刑法謙抑原則，整治趨利性異地執法亂象。趨利性執法偏離法治軌道，不當異地執法破壞了全國市場法治的統一性。為根治異地執法亂象，建議司法機關在啟動異地執法程序前層報共同上級部門與同級政法委備案，接受中央政法委的全程督導。

其七，為推進服務型政府建設，建議引導地方政府圍繞全國統一大市場建設開展公平的行政服務競爭。社會主義統一大市場要求法治化營商環境的統一化，催生省域、市域與縣域之間的營商環境競爭。為吸引外地客商、發展本地經濟，各級地方政府應立足長遠，藏富于民、輕徭薄賦、涵養稅源，平等保護本地與外地企業權益。全國統一大市場建設產生的涓滴效應，最終應惠及全體人民。

文章來源：法治日報

微信編輯：張菁菁，戴飛鷗

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