熱電企業突被關停，三年未獲補償，專家：一審判決漏洞多

山東一熱電企業因政策性關停補償事宜訴當地經管委一案，歷經2個月的“中止訴訟”，6月9日，該案一審判決認定“關停行為系原告自行關停的行為”，以不符合起訴條件為由駁回了原告的訴訟請求。

企業自行關停為何將當地經管委訴至法院？6月25日，一場針對該案的研討會在京召開。

多家媒體的編輯記者現場參與了旁聽與討論。本次研討會上，與會專家就凱元熱電行政爭議案形成共識：一審判決程序違法、實體審查錯誤，經開區管委會關停行為無職權、依據存瑕疵、違反正當原則。

2019年6月，山東省政府發文要求關停“非所在地區唯一、不可替代民生熱源”的30萬千瓦以下燃煤機組。同年7月，山東省能源局公示名單明確將山東德州凱元熱電有限責任公司（下稱 “凱元熱電”）列為“所在地區唯一、不可替代民生熱源”，按政策不屬于立即關停范圍。

然而僅三個月后，在山東省能源局魯能源電力字〔2019〕240號文件下達的第一批關停計劃中，凱元熱電兩臺機組被突然列入，擬關停時間定為2021年12月。

2021年12月，德州經濟技術開發區管委會組織有關部門對德州凱元熱電公司實施了強制關停，并強制凱元熱電公司將高溫水管網、換熱器等供熱設施移交給德州經濟技術開發區恒益熱力有限公司（以下簡稱“恒益公司”）。恒益公司承接德州凱元熱電公司設備后并未向德州凱元熱電公司支付任何費用。

公開信息顯示，恒益公司成立于2021年9月，系德州經濟技術開發區國有企業。

關停前后，雙方成立工作專班，就資產核資、職工安置、補償標準等多輪協商，并共同委托第三方評估機構出具報告，凱元熱電相關資產估值約4.50億元。

2023年7月，天衢新區管委會單方作出《補償決定》，核定補償金額約1.73億元，與評估值相差近2.8億元。其爭議核心在于：管委會將高溫水管網、蒸汽管網、換熱站等關鍵資產排除在補償范圍之外。

2025年，凱元熱電在溝通無果后提起行政訴訟，請求確認案涉關停通知違法、撤銷補償決定、依法給予公平補償。

2026年2月6日，德州市德城區人民法院公開開庭審理，雙方完成舉證、質證、法庭辯論全部程序。2026年3月13日，法院作出（2025）魯1402行初196號行政裁定，以 “為了化解行政爭議，妥善處理行政糾紛” 為由，裁定中止訴訟。裁定書未載明中止期限，主審法官僅口頭告知原告代理人 “不會超過18個月”。

該裁定一經作出引發媒體關注，質疑司法機關“濫用職權、以止代審”。經媒體報道后，5月15日，德城區法院口頭通知“恢復案件審理”。

6月9日，德城區法院作出一審判決，關停行為系原告自行關停的行為，原告提起的確認被告關停行為無效的訴訟不具有訴訟的事實根據，原告對關停行為的起訴不符合起訴條件，駁回了原告的訴訟請求。

研討會上，與會專家就本案中的職權邊界、執法依據、審查規則及司法價值等方面展開討論。

中國政法大學副教授范偉在研討會上表示，法院一審判決論證凱元熱電系自行關停、不符合起訴條件的情況下，又去審查實體，在判決方式上是自相矛盾的，若經審查確認以上事實，則應裁定駁回起訴，而非判決駁回訴訟請求。

中國政法大學房寶國教授也在會議上指出，本案中一審判決存在事實認定、法律適用的明顯疏漏。

房寶國表示，在職權邊界層面，一審僅以經開區管委會具備行政訴訟被告資格，直接推定其享有能源領域專項關停職權，系混淆兩類不同法律問題：燃煤機組關停屬于能源、生態環境交叉監管領域，法定責任主體為市級政府及發改、能源、生態環境部門，現有法規及德州市職責邊界清單均未將該職權下放至經開區管委會，“開發區吹哨、市直部門報到”僅為工作協調機制，不構成法定職權轉移，管委會作出關停通知屬無職權依據的重大違法情形。

房寶國表示，第二，執法依據層面，一審未實質審查省級關停名單的合法性：2019年7月山東省能源局已將凱元熱電列入“唯一不可替代民生熱源”保留公示名單，企業據此形成的信賴利益應予保護，三個月后出臺的240號文將其調整為關停對象，未提供“熱源可替代”等任何事實依據，且名單調整完全依賴經開區單方上報口徑，上游依據存在明顯瑕疵，直接導致案涉關停通知喪失合法性基礎。

第三，審查規則層面，一審審查強度嚴重不足：機械拆分“關停行為”與關停通知，僅憑補償協議、企業回函反推系企業自行關停，未調取關停專班記錄、現場執行記錄等核心證據；僅按行政行為無效標準審查通知，未回應政策性關停案件中當事人因超期被迫選擇無效救濟路徑的現實困境，對新聞報道反映的上報信息不實、管網被無償占用等關鍵爭議均未實質核實，整體呈現“程序走完、實體留白”的審理特征。

第四，價值平衡層面，政策性關停不能突破法定程序底線，本案未履行告知、聽證程序，未落實“先補償后關停”原則，補償范圍剔除已被國企占用的管網資產，政策反轉的損失完全由民營企業承擔，違反信賴保護原則與營商環境保護要求。二審若能明確關停實施主體的法定授權要求、省級關停名單動態調整的實質審查標準、關停補償需覆蓋全部直接損失三項規則，將對全國同類燃煤機組關停案件具有標桿示范意義。

北京澤亨律師事務所副主任隋思金律師在會上表示，根據行政訴訟法司法解釋，經開區管委會雖具備行政訴訟被告資格，但被告資格不等同于實體執法權限。

《山東省經濟開發區條例》第八條僅授予管委會宏觀管理職能，未包含燃煤機組強制關停這類減損相對人權益的專項執法權限，此類職權依法專屬縣級以上人民政府及發改、能源、生態環境主管部門。被上訴人未提交市級政府專項授權或委托文件，僅以屬地管理職能、會議紀要為依據實施關停，屬于超越法定權限的重大明顯違法情形，核心結論為管委會身份不等于擁有能源關停執法權。

第二，關于執法依據的合法性。山東省能源局2019年10月15日公示的名單僅為事實確認，未設定關停義務、未授予執法權限，不具備強制處分效力，被上訴人將其作為關停依據，違背“具體行政行為不得互為執法依據”的基本法理。上級工作通知屬于政策性部署，并非法律、法規、規章，不能作為減損企業合法權益的執法基礎，且被上訴人超出通知要求范圍處置供熱管網，符合司法解釋“減損權利沒有法律規范依據”的無效情形，核心結論為個案公示名單僅為事實記載，不能作為關停企業的合法依據。

第三，關于一審審查規則的合法性。原審未全面履行司法審查職責，核心錯誤在于以“行政主體資格”審查替代“專項執法職權”審查，混淆兩項獨立法律要件，同時存在拒絕采信《職責邊界清單》關鍵證據、以事后補償倒推行政行為合法性、遺漏程序違法事實等問題，違反行政訴訟法全面審查原則，構成法律適用錯誤，核心結論為一審遺漏了執法權限的核心審查義務。

第四，關于政策性關停的法治邊界。政策背景不能豁免行政機關的職權法定要求，有政策不等于有法定職權、有工作部署不等于可以突破法律規定、有補償不等于行政行為本身合法。本案被上訴人無職權、無合法依據、超范圍處置資產、違反法定程序，多重違法疊加符合行政行為無效要件，明確即便為政策性關停，也必須嚴守職權法定、依據合法、程序正當的底線，越權關停依法應當確認無效。