中國的超級工程是怎么決策的？

以西氣東輸工程作為案例，可以在一定程度上了解中國重大政策、重大項目和超級工程的出臺過程。時代在變，中國同樣在變，今天政府的決策程序有可能與20多年前存在區(qū)別。然而無論怎么變化，對于中國來說，需要不斷總結(jié)和優(yōu)化重大政策、重大項目和超級工程的決策經(jīng)驗，對于外界來說，面對一個在短短40多年時間發(fā)生翻天覆地變化的世界第二大經(jīng)濟體，應(yīng)當(dāng)以開放心態(tài)增進認(rèn)識。

中國的超級工程是怎么決策的？

來源/HK01

1978年10月，中國正處于醞釀改革開放的關(guān)鍵時刻，鄧小平前往日本訪問。鄧小平在日本乘坐新干線列車，發(fā)出“就感覺到快，有催人跑的意思，我們現(xiàn)在正合適坐這樣的車”的感慨。鄧小平回國不久后，深刻改變國運的改革開放拉開序幕。

在1978年改革開放之初，中國盡管因為將近30年的建設(shè)已經(jīng)在許多領(lǐng)域打下基礎(chǔ)，但仍然貧窮落后，絕大多數(shù)人還是生活在農(nóng)村，不僅沒有像日本新干線那樣的高鐵，而且連高速公路都沒有。然而短短40多年時間，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮的快速推動下，絕大多數(shù)人都從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)，高速鐵路和高速公路的總里程均是世界第一，一個個超級工程拔地而起，中國社會面貌發(fā)生數(shù)千年以來最大變化。

今年4月，香港太盟投資集團執(zhí)行董事長單偉建在一場關(guān)于中國通往現(xiàn)代之路的演講中表示：“我是1980年到美國去讀書，人生中第一次坐上私人轎車，在美國高速公路上，看到望不到邊的車水馬龍，非常震撼。我詢問了美國高速公路的總長，答案是8萬公里。而當(dāng)時的中國，還沒有一公里高速公路……但剛才來中歐國際工商學(xué)院的路上，我們就在高速上行駛，看著京藏高速、京新高速的路牌，我有一種不可思議的感覺——我們竟然發(fā)達(dá)到這種程度！中國高速公路的總長，已經(jīng)達(dá)到20萬公里；我們的高鐵里程超過了5萬公里，全世界其他國家加起來還不到2萬公里；我們的特高壓輸電網(wǎng)絡(luò)在世界上更是獨一無二：由于中國資源分布不均衡，通過‘西電東送’建成了世界規(guī)模最大的遠(yuǎn)距離輸電系統(tǒng)，由此支撐起全國高鐵的大規(guī)模運行。那些30年前看起來幾乎不可能的事，今天已是現(xiàn)實。”

那么，讓人感到好奇的是，中國社會的面貌是怎么發(fā)生翻天覆地變化？改革開放以來，重大政策、重大項目、超級工程究竟是怎么決策和實施？中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授聶輝華在《基層中國的運行邏輯》中寫道：“重大政策有很多種，主要包括重大工程或項目、重要的政策法規(guī)，以及一些國家戰(zhàn)略決策。我們很多人都想了解國家的重大政策究竟是如何出臺的，但是很遺憾，沒有一本教科書會告訴你這樣的知識，因為絕大多數(shù)研究者根本沒有機會參與重大決策。”在聶輝華看來，如果真的希望了解政府決策過程，需要看熟知內(nèi)情的前任官員或退休官員的書。

張國寶所寫的《篳路藍(lán)縷：世紀(jì)工程決策建設(shè)記述》是外界了解中國重大政策、重大項目、超級工程出臺的一個渠道。張國寶曾任國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長、西氣東輸領(lǐng)導(dǎo)小組組長，他關(guān)于西氣東輸?shù)幕貞洶褯Q策過程講得十分清楚。

西氣東輸是把經(jīng)濟落后但天然氣資源豐富的西北地區(qū)天然氣通過管道輸送至經(jīng)濟發(fā)達(dá)但天然氣資源短缺的東南沿海地區(qū)，管道途徑10個省區(qū)市，全長4000公里，是當(dāng)時僅次于三峽工程的世紀(jì)工程。西氣東輸作為橫貫中國的能源大動脈，既讓中國引進中亞天然氣成為可能，又改變中國能源結(jié)構(gòu)，讓廣大城市居民用上天然氣。比如，西氣東輸二線香港支線管道是香港天然氣長期和穩(wěn)定供應(yīng)的關(guān)鍵管道。

據(jù)張國寶的說法，西氣東輸工程源自20世紀(jì)90年代中國石油工人在新疆塔里木盆地勘探開發(fā)石油時候發(fā)現(xiàn)大量伴生氣，當(dāng)時發(fā)現(xiàn)的天然氣只能被白白浪費掉，比如放空點火燒掉，十分可惜。當(dāng)時中石油有人提議將新疆大量的天然氣收集起來，通過管道外送，一位中石油副總經(jīng)理表示可以在地圖上畫一條從新疆到上海的天然氣輸送直線。后來中石油的工作人員向時任國家經(jīng)貿(mào)委主任盛華仁提出塔里木盆地天然氣外送的設(shè)想。1999年盛華仁去了一趟塔里木，進行實地考察。回京之后的盛華仁給時任國務(wù)院總理朱镕基提交了一份報告，大意是塔里木盆地的伴生氣放空燒掉很可惜，建議通過管道項目將新疆天然氣外送給亟缺能源的上海。

張國寶回憶道，朱镕基在收到盛華仁的報告后“頗為振奮”，因為朱镕基“不僅在宏觀經(jīng)濟上很有造詣，對重大工程的布局也很有激情，包括西氣東輸、西電東送和青藏鐵路在內(nèi)的幾個大型工程，都是他主政期間決定的”。朱镕基對西氣東輸?shù)脑O(shè)想產(chǎn)生了很大興趣，他批示讓國家計委研究項目可行性。恰好當(dāng)時張國寶是分管能源交通工作的國家計委副主任，他從新疆天然氣儲量和產(chǎn)量、經(jīng)濟效益、上海附近的東海天然氣開采情況、上海能源缺口情況、工程技術(shù)能力、資金籌措和一線干部職工的積極性等多個層面進行論證。2000年2月14日，朱镕基召開總理辦公會議討論西氣東輸工程，張國寶負(fù)責(zé)匯報項目論證情況。兩天以后，國務(wù)院決定成立西氣東輸工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由張國寶擔(dān)任組長，具體負(fù)責(zé)項目落地。

在西氣東輸項目落地過程中，張國寶在書中主要講了三件事。第一，他組織項目論證，其中一個重點是專家評估，因為當(dāng)時中國“已有規(guī)定，凡是重大工程，一定要先進行專家評估，政府官員說了不算”。當(dāng)時專家在評估后持謹(jǐn)慎意見，堅持將張國寶等官員希望的200億立方米/年的規(guī)劃運輸量砍到120億立方米/年。張國寶原本希望在管道設(shè)計中留有余地，免得日后反復(fù)擴建，但他無法改變專家意見，只能讓步，但后來的歷史證明專家的意見過于謹(jǐn)慎，管道運力根本不夠用，故又建設(shè)了西氣東輸二線項目，其中包括給香港供氣的西氣東輸二線香港支線管道。

第三，張國寶協(xié)調(diào)管道下游各個省市，確保下游市場能夠消納上游輸送過來的天然氣。據(jù)張國寶回憶，因為當(dāng)時沒有多少人用過天然氣，且有的省市有自己的考量，故他們做了大量的解釋、溝通工作，最終才說服每個省市與中石油簽訂購銷協(xié)議。

第三，張國寶協(xié)調(diào)各部門，確定管線路徑和管輸費用。2000年七八月之際，張國寶再次在總理辦公會議上匯報工程可行性研究工作與工程路線方案。據(jù)張國寶回憶，因為西氣東輸工程途經(jīng)10個省區(qū)市，涉及諸多部門，協(xié)調(diào)工作非常復(fù)雜，比如，輸氣管道途經(jīng)鐵路底下需要與鐵道部門協(xié)調(diào)，穿越黃河、長江需要征得水利部同意，占用林地需要與林業(yè)部門協(xié)調(diào)，穿過古長城需要文物部門同意，征用農(nóng)民林地需要與農(nóng)民進行協(xié)商。

以西氣東輸工程作為案例，可以在一定程度上了解中國重大政策、重大項目和超級工程的出臺過程。時代在變，中國同樣在變，今天政府的決策程序有可能與20多年前存在區(qū)別。然而無論怎么變化，對于中國來說，需要不斷總結(jié)和優(yōu)化重大政策、重大項目和超級工程的決策經(jīng)驗，對于外界來說，面對一個在短短40多年時間發(fā)生翻天覆地變化的世界第二大經(jīng)濟體，應(yīng)當(dāng)以開放心態(tài)增進認(rèn)識。

（關(guān)于選舉民主困境、改進民主和探尋理想政體的深入分析，詳見《》，該書嘗試尋求平民主義與精英主義的公正平衡，提出以賢能民主（主要觀點：主權(quán)在民、治權(quán)在賢、賢從民中來、一人一票民主評價）為支柱的混合方案，希望為美好社會理想構(gòu)建政治地基。若需電子版，請聯(lián)系郵箱：740121014@qq.com）

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