以事定錢！多地向縣放權(quán)、擴(kuò)權(quán)，什么信號(hào)？

文丨西部君

縣域，正在迎來放權(quán)。

日前，湖南省發(fā)改委印發(fā)《湖南省“向縣放權(quán)”實(shí)施方案》，明確依法依規(guī)向縣一級(jí)下放權(quán)力、賦予資源，推動(dòng)重心下移、力量下沉、保障下傾，增強(qiáng)縣級(jí)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)與決策能力。

無獨(dú)有偶，四川在前不久也公布了29個(gè)擴(kuò)權(quán)賦能試點(diǎn)縣（市）首批省級(jí)支持事項(xiàng)清單，266項(xiàng)支持事項(xiàng)“打包”到縣。

再往前溯，近年來，廣東、河南、湖北等地，也都有過相應(yīng)行動(dòng)。

向縣放權(quán)、擴(kuò)權(quán)，到底深意何在？

01

湖南此輪“向縣放權(quán)”共涉及13項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，放權(quán)對(duì)象以經(jīng)濟(jì)大縣為主，同時(shí)也包括一些特定縣。其中，又有2項(xiàng)事項(xiàng)是面向“所有市縣區(qū)”。

如像“房屋面積管理及房產(chǎn)測(cè)繪成果審核、備案”、公路建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件審批等直接下放至經(jīng)濟(jì)大縣。

此外，《實(shí)施方案》還列出了建議市級(jí)“向縣放權(quán)”的20項(xiàng)事項(xiàng)目錄，包括固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查（不含兩高項(xiàng)目）、消防驗(yàn)收（區(qū)建區(qū)管項(xiàng)目）、食品（不含特殊食品）生產(chǎn)許可核發(fā)（限低風(fēng)險(xiǎn)）等事項(xiàng)。

四川對(duì)首批29個(gè)擴(kuò)權(quán)賦能試點(diǎn)縣（市）的省級(jí)支持事項(xiàng)則達(dá)到266項(xiàng)，主要聚焦城市更新、公共服務(wù)、文旅融合、鄉(xiāng)村振興、開發(fā)區(qū)提能等多個(gè)領(lǐng)域。

廣東明確，“十五五”將深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和縣鎮(zhèn)管理體制改革，給基層更多自主權(quán)。

事實(shí)上，早在2023年，廣東就曾首次從省級(jí)層面系統(tǒng)性面向縣（縣級(jí)市）開展批量放權(quán)改革，將60項(xiàng)省級(jí)行政職權(quán)調(diào)整由市縣實(shí)施；此后又于去年底再次將7項(xiàng)省級(jí)行政職權(quán)調(diào)整由縣（市）實(shí)施。

河南則在2022出臺(tái)相關(guān)意見明確，聚焦促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善基層治理等方面，賦予縣（市）第二批86項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

同一年，湖北也向79個(gè)縣（市、區(qū)）下放了126項(xiàng)省市兩級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

總的來看，各地下放的都是縣域高頻辦理事項(xiàng)，這對(duì)于增強(qiáng)縣級(jí)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)與決策能力，提升政務(wù)服務(wù)效能與營商環(huán)境水平等，都有直接利好。

02

眾所周知，目前的地方行政區(qū)劃為“省－市－縣－鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，也即通常由“市管縣”。而直接將部分省級(jí)管理事項(xiàng)下放至縣一級(jí)，實(shí)際上是跳過了地級(jí)市這一中間層級(jí)。

公開資料顯示，現(xiàn)行的“市管縣”體制是從1983年以來逐漸形成的。

盡管憲法規(guī)定中國行政區(qū)劃為中央、省、縣三級(jí)制。但由于縣數(shù)量太多，就逐步設(shè)立了若干地區(qū)來代管縣，這些地區(qū)又逐步改為地級(jí)市，于是就形成了實(shí)際上的中央、省、地級(jí)市、縣四級(jí)體制。

應(yīng)該說，這種機(jī)制的形成，有著特定的歷史背景，也確實(shí)有著積極作用。像最初就發(fā)揮了地級(jí)市對(duì)于縣域的帶動(dòng)作用。

但發(fā)展到今天，一些弊端也開始顯現(xiàn)：

一是地級(jí)市大量侵奪擠占下轄縣的財(cái)政、稅務(wù)、土地等資源，形成了“市刮縣”現(xiàn)象；

二是增加管理層級(jí)和成本，同時(shí)也降低了行政效率。

正是在這一背景下，圍繞縣級(jí)管理權(quán)限的改革，從“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”到“省直轄縣”，再到“省直管縣”、向縣放權(quán)和擴(kuò)權(quán)，相關(guān)探索一直在進(jìn)行。

比如，海南是全國唯一?全部縣級(jí)行政區(qū)均不隸屬任何地級(jí)市，完全由省級(jí)直接管轄?（即“省直轄縣”）的省份。

此外，湖北、河南、新疆也有部分縣（市）屬于“省直轄縣”。

像今年4月新設(shè)立的縣級(jí)草湖市，就是由新疆維吾爾自治區(qū)直轄。

不過，四地“省直轄縣”總數(shù)也僅30來個(gè)。

而“省直管縣”，通常是指財(cái)政或事權(quán)由省直接管理，但行政仍隸屬地級(jí)市。目前全國已有22個(gè)省份推行“省直管縣”改革。

有數(shù)據(jù)顯示，無論是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還是代表城鎮(zhèn)化水平的縣城面積，“省直管縣”已全面超越全國“市管縣（剔除省直轄縣）”。

如相關(guān)研究援引國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)2021年鑒，對(duì)2020年全國1700多個(gè)市管縣與76個(gè)省直管縣的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)：

省直管縣GDP平均值是全國市管縣的2.18倍；

一般公共預(yù)算收入是全國市管縣的2.33倍；

規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)是全國市管縣的2.07倍；

縣城面積是全國市管縣的1.45倍。

應(yīng)該說，這背后直接得益于省直管放權(quán)所帶來的內(nèi)生發(fā)展活力增強(qiáng)，以及更多資源支持的賦能。

03

那么，在當(dāng)前的背景下，像湖南這樣推動(dòng)“向縣放權(quán)”，又有何新的信號(hào)？

要看到，在人口結(jié)構(gòu)變化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段的情況下，地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的調(diào)整已勢(shì)在必行，這在縣級(jí)層面體現(xiàn)得尤其明顯。

其中主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是，要降低行政成本。典型如過去幾年推行的人口小縣改革，主要通過大幅精簡(jiǎn)壓縮機(jī)構(gòu)和人員編制來縮減開支。

如山西婁煩縣從職能、機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)保障等方面對(duì)全縣涉改60個(gè)事業(yè)單位進(jìn)行全面優(yōu)化。

2022年，該縣完成53個(gè)涉改單位掛牌工作，整合撤并33個(gè)單位，精簡(jiǎn)人員編制341名，下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制56名，節(jié)約人員經(jīng)費(fèi)3410余萬元，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)約990萬元。

二是，要通過賦予縣級(jí)更大的自主權(quán)，提升內(nèi)生發(fā)展活力。如湖南這次“向縣放權(quán)”改革就明確要求推動(dòng)資源下沉：

加大財(cái)力下沉力度，支持縣級(jí)根據(jù)承接權(quán)限情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整充實(shí)縣級(jí)關(guān)鍵崗位力量，按照“以事定錢”原則，結(jié)合財(cái)力情況，將所需資金列入預(yù)算，推進(jìn)財(cái)力、人力與事權(quán)相匹配。

這無疑切中了當(dāng)前一些縣所面臨的實(shí)際難處。

當(dāng)然，縣域發(fā)展所面臨的一些結(jié)構(gòu)性難題，并不是放權(quán)、擴(kuò)權(quán)就能完全解決的。

04

郡縣治，天下安。縣域的重要性不言而喻。

在今天，千萬人口城市、萬億GDP城市有著絕對(duì)的輿論光環(huán)，絕大多數(shù)縣域的能見度都比較低。

但縣域面積約占全國國土面積的九成，人口約占全國總?cè)丝诘囊话耄鋺?zhàn)略地位依然不容忽視。

當(dāng)然，不同縣之間的差距非常大，既有常住人口不足10萬的“袖珍縣”，也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力比肩大城市的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。在這樣的背景下，各類縣的發(fā)展，關(guān)鍵還是要因地制宜。

事實(shí)上，2022年國家出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》已明確五類發(fā)展方向：

加快發(fā)展大城市周邊縣城；

積極培育專業(yè)功能縣城；

合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城；

有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城；

引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

國家“十五五”規(guī)劃綱要，也提出“發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)”。

在這一框架下，不同類型和縣情的縣域也將迎來差異化的發(fā)展走向。像人口小縣側(cè)重機(jī)構(gòu)改革降成本是一種，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣側(cè)重?cái)U(kuò)權(quán)賦能增活力也是一種。

總的來看，縣域發(fā)展將迎來更大的分化。與此同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)在全國經(jīng)濟(jì)總量中的占比可能會(huì)繼續(xù)走低。

如有數(shù)據(jù)顯示，2012年至2020年，縣域GDP占國家經(jīng)濟(jì)總量由54.9%下降至39.3%，占比年均降低近2個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)

在這種背景下，面向縣域的放權(quán)改革，料將成為越來越多地方的選擇。

當(dāng)然，備受爭(zhēng)議的“取消地級(jí)市”、全面推行省直轄縣，至少在短期內(nèi)可能性依然很小。