權屬爭議土地拆違案件事實認定規則探析

行政機關查處農村養殖設施拆違案件中，普遍存在三大執法誤區：一是將設施農用地養殖廠房等同于鄉鎮企業建設用地，錯誤適用《城鄉規劃法》鄉村規劃許可條款；二是無視建筑建造時間，直接以 2008 年施行的新法處罰早年建成的農業設施；三是土地存在權屬爭議未確權，僅憑第三方后期產權證直接認定違法占地。

宜章縣曾目軍養殖場、曾目軍訴宜章縣玉溪鎮人民政府責令限期拆除違法建筑案

（2023）湘 1021 行初 133 號

一、律師簡介

羅立志，專職執業律師，現任湖南圣優律師事務所主任、高級合伙人，湘潭大學法律專業畢業，2001年正式執業，執業二十余年，湖南紅網常駐律師，深耕農村土地糾紛、集體經濟收益分配、人身損害賠償、農村安全侵權訴訟等涉農民事案件多年。多次代理養殖戶起訴鄉鎮政府拆違決定，成功撤銷多份違法限期拆除文書，維護養殖戶農業設施合法權益。

二、案件基本事實

（一）訴訟主體

原告：宜章縣曾目軍養殖場、經營者曾目軍。

被告：宜章縣玉溪鎮人民政府，法定具有轄區鄉村規劃違法行為查處職權。

（二）案件經過

2006 至 2008 年，曾目軍租賃本村集體土地修建養豬場，長期用于畜禽養殖。2016 年，玉溪水泥公司起訴曾目軍排除妨害，郴州市中院（2017）湘 10 民終 1238 號民事判決認定案涉土地權屬不明，駁回原告訴求，明確土地爭議需政府先行確權。 2020 年玉溪水泥公司取得案涉地塊工業用地不動產權證，2023 年該公司信訪舉報養殖場非法占地。玉溪鎮政府立案勘驗，查實養殖場占地 1237.27㎡，以未取得鄉村建設規劃許可證、土地使用證為由，履行調查、事先告知、聽證告知、組織聽證程序后，于 2023 年 6 月 16 日作出玉政責拆決字 [2023] 第 01 號《責令限期拆除違法建筑決定書》，要求原告限期拆除全部養殖建筑。原告不服，訴至桂陽縣人民法院請求撤銷該拆除決定。

（三）雙方訴辯意見

原告訴訟理由

1. 養殖場 2006 年建成，《城鄉規劃法》2008 年施行，依據法不溯及既往原則，不能適用該法處罰。

2. 案涉地塊屬設施農用地，按農用地管理，無需辦理鄉村建設規劃許可；原告長期合規養殖，對農業設施享有信賴利益，僅需補辦備案，不應直接拆除。

3. 土地權屬存在爭議且未完成政府確權，鎮政府僅憑第三方后期產權證認定侵占工業用地，事實依據不足；拆除決定未告知補償權利，實體與程序均違法。

被告答辯意見

1. 自 1984 年起建房均需審批，原告無手續屬于持續違法，可適用《城鄉規劃法》查處；

2. 土地登記為工業用地，原告搭建養殖建筑改變土地用途，屬于違法建設；

3. 行政機關完整履行全部法定程序，拆除決定合法，應當維持。

三、本案核心爭議焦點

1. 2006 年建成的養殖設施，能否適用 2008 年施行的《城鄉規劃法》作出拆除處罰，是否違反法不溯及既往原則？

2. 設施農用地上的養殖棚舍，是否需要辦理鄉村建設規劃許可證，鎮政府以無證認定違建是否適用法律錯誤？

3. 土地權屬爭議未經政府確權，行政機關能否依據第三方后辦產權證認定侵占工業用地？

4. 歷史存續的養殖設施，養殖戶是否享有信賴利益，行政機關能否直接責令拆除？

四、法律分析與裁判依據

（一）設施農用地不適用鄉村建設規劃許可，被告適用法律錯誤

《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條：鄉村建設規劃許可證僅適用于鄉鎮企業、鄉村公共設施、村民住宅等建設用地建設。

國土資發〔2007〕220 號、國土資發〔2014〕127 號、自然資規〔2019〕4 號文件規定，畜禽養殖設施屬于設施農用地，按農用地管理，無需辦理農用地轉用審批、鄉村建設規劃許可證，僅實行事后備案。

案涉養殖場建于集體農用地，全程用于生豬養殖，未改變農地農用屬性，不屬于《城鄉規劃法》第四十一條規制范疇。被告將農業養殖設施等同于非農廠房，以無規劃許可為由作出拆除決定，適用法律錯誤。

（二）建筑早于《城鄉規劃法》實施，被告未查清建造年限，事實認定不清

《中華人民共和國立法法》第九十三條：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

《城鄉規劃法》2008 年 1 月 1 日實施，原告養殖場 2006-2008 年建成，鎮政府未核查準確建造時間，直接以新法處罰早年農業建設行為，違背法不溯及既往原則，案件基礎事實核查不清。

（三）土地權屬不明未確權，不能直接認定侵占他人土地

《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款：土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。

生效民事判決已確認土地權屬不明，并釋明需政府先行確權。玉溪水泥公司 2020 年才取得工業用地權證，晚于養殖場建設時間，無自然資源確權文書支撐的前提下，鎮政府僅憑該產權證認定養殖場侵占工業用地，證據不足，不能作為拆除決定事實依據。

（四）養殖戶享有信賴利益，行政機關不應直接一刀切拆除

《中華人民共和國畜牧法》第三十七條、第四十七條：國家扶持畜禽養殖，不得隨意以行政手段強行清退養殖場；對歷史遺留農業設施，應引導補辦備案手續。

國家多份政策鼓勵規模化畜禽養殖，原告多年合規養殖，建筑滿足安全使用標準，僅存在備案缺失的程序瑕疵，具備整改條件。行政機關應責令補辦備案，而非直接作出限期拆除決定，未保護養殖戶信賴利益，處置方式明顯不當。

五、案件實務總結

1. 執法區分用地性質：設施農用地養殖棚舍不適用鄉村建設規劃許可條款，僅非農建設用地建設才需辦理規劃許可，不能單純以無證認定違建拆除。

2. 嚴守法律溯及規則：2008 年前建成的農業設施，行政機關必須查清建造時間，不得直接適用《城鄉規劃法》處罰。

3. 土地權屬處理規則：土地存在權屬爭議、法院認定權屬不明的，必須先由政府確權，不得僅憑第三方后期權屬證書認定違法占地。

4. 養殖戶維權路徑：歷史遺留合規養殖設施僅缺備案的，可依據設施農用地政策、法不溯及既往、信賴利益規定起訴撤銷違法拆違決定。

5. 行政機關執法提示：對歷史養殖設施優先采取補辦備案、整改等柔性措施，作出拆除決定前，必須完整核查建設年代、土地權屬、用地性質三項核心事實，避免事實不清、適用法律錯誤被法院撤銷。