增量政策在8至9月落地的概率較高

2026年上半年，中國GDP同比增長4.7%，為全年增長目標奠定了良好基礎。但在總量增長外，也有一些結構性變化進一步凸顯：出口表現超市場預期，但消費、投資承壓。上半年社會消費品零售總額（下稱“社零”）同比增長1.3%，低于去年全年3.7%的增速；全國固定資產投資上半年增速同比下降5.7%。

7月13日下午，國務院總理李強主持召開經濟形勢專家和企業家座談會，聽取對當前經濟形勢和下一步經濟工作的意見建議。該座談會中提及“雖然仍面臨一些風險挑戰，但高質量發展的后勁持續增強”，并提出要“對經濟運行中出現的新變化新動向，要深入分析思考，善于研機析理，更好地趨利避害”。

2024年，中國經濟也曾經出現過增速逐季下降，消費持續承壓的情況，該年9月24日出臺的一攬子增量政策（下稱“‘9·24’新政”）及時扭轉了市場預期，為后續經濟持續向好增長打好了基礎。

因此，市場也在預期今年是否也會出臺相關增量政策。上述座談會也提及“加大逆周期調節力度，用好用足存量政策，預研儲備增量政策”。

中誠信國際研究院執行院長袁海霞對經濟觀察報預測，7月底中央政治局會議定調后，三季度是關鍵的政策窗口期，增量政策在8至9月落地的概率較高。袁海霞曾在2023年7月6日參加過李強總理召開的經濟形勢專家座談會。

她認為可以采取的增量政策包括：盤活專項債結存限額等財政政策，增加政府在重大民生、基建項目的投資力度，使用結構性貨幣政策支持重點領域，推動財稅等一系列關鍵領域的改革等措施。

袁海霞說，目前中國經濟面臨的形勢和2024年已經有所區別，新一輪一攬子政策應該更著力于解決中國經濟分化的問題。這一問題已經越來越為政策層所關注。

“K型分化”是目前全球多個市場面臨的共同問題。袁海霞認為，與海外經濟體不同，中國經濟的“K型分化”本質上是由經濟轉型升級進程中新舊動能轉換帶來的，當前地產周期下行的拖累與AI（人工智能）產業發展同步存在，是國內產業迭代、經濟結構重構的長期結果。此外，債務壓力又削弱了地方政府調節分化的能力。

經濟觀察報：2026年上半年，中國經濟呈現了什么樣新的特征？“經濟中存在的矛盾和問題”是指什么？

袁海霞：2026年二季度以來，隨著前期穩增長政策效果邊際減弱、部分重大項目落地進度不及預期，以及地緣等外部環境不確定性上升，經濟恢復動能有所放緩，總體呈現“弱修復、強分化”的運行特征。

從增長結構看，經濟的分化主要體現在三個方面。一是內外需分化持續加劇。受AI產業投資、新興國家的工業化進程提速、中東沖突下供應替代效應等因素帶動，上半年月出口同比仍保持兩位數的較快增長。相比之下，投資和消費等內需指標延續偏弱態勢，國內需求恢復基礎仍不牢固。

二是新舊動能分化進一步擴大。以AI為代表的高技術產業景氣度持續上升，在工業生產、制造業投資等領域的貢獻明顯增強，成為支撐經濟增長的重要力量；而房地產、傳統基建等舊動能仍處于調整階段，上半年房地產開發投資同比跌幅進一步擴大至18.0%，對總需求形成拖累。

三是上下游行業盈利分化顯著。本輪企業利潤改善主要由大宗商品漲價、PPI結構性回升和新興產業發展驅動，增量利潤集中在上游資源品與高端高技術領域，而中下游傳統制造、消費行業盈利疲軟、景氣分化。1—5月，中游、下游工業企業利潤占比分別較去年全年下降7.2、1.8個百分點，上游利潤占比提升近10個百分點。

當前經濟既受到趨勢性、結構性、周期性等老問題影響，例如新舊政策銜接的空窗期、地產周期磨底的持續拖累、債務深層次問題仍未解決、微觀主體行為邏輯未走出“后疫情范式”、增長動能切換帶來轉型陣痛等，但今年以來也面臨一些新的問題。

其一，經濟增長與微觀感受的脫節是主要矛盾之一；其二，投資增速再度轉負、消費修復仍較大程度依賴政策刺激，經濟內生修復動能不足；其三，上游漲價向終端傳導不暢，需謹防結構性通脹引發的滯脹風險；其四，前期政策效應退坡，政策傳導效率有待提升；其五，當前市場對科技創新有望帶動生產率回升創造經濟增量基本持一致預期，但由此引發的收入分配失衡、就業擠出等負面效應值得重點關注。

經濟觀察報：座談會提到要“加大逆周期調節力度，用足用好存量政策”。目前存量政策還有多少空間？

袁海霞：今年以來存量政策已充分加碼，但整體來看落地節奏偏慢、效果有待進一步釋放。一是財政落地偏慢，上半年基建投資累計同比仍下降2.4%，資金向實物工作量轉化效率偏低；二是貨幣政策傳導機制存在堵點，社融信貸反映的融資需求偏弱，寬松流動性難以高效傳導至實體中小企業，大量資金滯留金融體系空轉，寬貨幣到寬信用仍面臨資產負債表約束；三是隨著前期耐用品和設備更新需求逐步釋放，“兩新”政策的政策效應遞減。經測算，2025年下半年消費補貼的撬動倍數（1.1倍）已較此前幾輪（高于2倍）明顯下降，今年上半年預計撬動倍數進一步下降。截至6月，五大補貼類商品的加權社零增速為-6.7%；同時，經過2025年集中投入，部分更新需求已充分釋放，設備更新紅利遞減。截至上半年，設備工器具購置增速同比增長8.1%，較去年3月增速高點已回落11個百分點。

后續的政策空間集中在三個方向：第一，加快資金落地節奏、搶抓三季度施工窗口；第二，優化資金使用方式、拓寬投向、提升撬動倍數；第三，向存量要效率、向改革要空間。

經濟觀察報：2024年“9·24”新政是中國近幾年宏觀經濟的轉折點，如何總結這段時期的增量政策經驗，有哪些借鑒意義，目前的經濟形勢和當時有什么區別？

袁海霞：“9·24”新政以來，中央和各部委出臺了一攬子增量舉措，宏觀調控邏輯發生轉變，并呈現出幾大特征：更注重微觀主體資產負債表修復，政策重心從防風險向穩增長過渡，高度關注“價格”信號，強調合成效應，重視預期管理。

當前經濟形勢與2024年9月相比，已發生本質變化，這決定了本輪增量政策不宜簡單復刻。2025年以來，我國經濟在宏觀敘事、貿易結構及增長動力等方面出現了許多邊際變化，客觀上也倒逼經濟進行深層次的結構調整和重構。

其一體現在DeepSeek突破下的宏觀敘事重構，中國資產迎來重估的同時，也間接推動了主體資產負債表的邊際修復；其二體現在中美博弈擾動下的出口韌性重構，在轉口遭遇封堵的背景下，新興國家工業化進程或是出口的主要拉動項；其三體現在“反內卷”治理下的新舊動能轉型提速，新興產業發展模式從低效競爭向創新競合轉型。

對比“9·24”新政時期，比起經濟下調風險，經濟結構分化的矛盾更加值得重視。一方面是以AI為代表的新動能的經濟貢獻加大，房地產、傳統基建等舊動能仍處于深度調整，對經濟拖累持續；另一方面，我國物價水平時隔三年回正，通縮問題似乎并不是困擾經濟的主要矛盾，本輪結構性的通脹對中下游企業盈利能力的壓制、對居民消費的擠出是當前需要解決的問題。

此外，化債工作三年推進已經取得明顯階段性成效，但深層矛盾遠未根本解決，存量付息壓力、城投經營性債務、政府拖欠款等問題仍存在，財政趨緩與債務約束下地方經濟活力受限。

結合“9·24”新政實施經驗與當前全新經濟形勢，下一輪增量政策落地要更加重視政策的連續性和一致性。一是根據經濟形勢及時出臺增量政策，堅持應出早出、應出盡出；二是錨定統一政策目標，強化各類政策協同發力。

經濟觀察報：座談會提及“預研儲備增量政策”，你認為什么時候合適出臺增量政策，涉及哪些方面？

袁海霞：7月底即將召開中央政治局會議。我認為三季度會是關鍵的政策窗口期，增量政策在8至9月落地的概率較高。

力度方面，后續可根據經濟形勢適時適度盤活專項債結存限額、增發超長期特別國債、增加政策性金融工具額度等，擴大（準）財政支出力度。截至2025年末，地方債務限額仍有1.16萬億元空間，為逆周期調節預留充足抓手。

在支出方向上，加快落實全口徑政府投資計劃，做好“六張網”等關系重大民生、基建的項目儲備，諸如直飲水工程、海綿城市、重要海港城市的海底隧道（比如煙臺與大連，海南自貿區與內地等）等可納入儲備謀劃項目之列，發揮好政府投資牽引作用。

化債方面，三、四季度可視為宏觀經濟運行和“清欠”實效啟動的追加窗口期，通過盤活地方債結存限額落地。

貨幣政策方面，在“保持社會融資成本低位運行”的要求下，靈活使用結構性工具，定向支持重點領域，例如傳統產業改造升級，加大對新科技與傳統行業融合發展的支持力度，讓科技更好地服務于產業需求。

同時，三季度應考慮繼續推進一系列關鍵性改革舉措，尤其是財稅領域的改革需要有實質性突破。例如，消費稅改革、零基預算改革等核心舉措有望在今年形成可落地、可復制的實質性成果，為緩解地方財政壓力、提高財政資金效能提供重要支撐。

經濟觀察報：上半年內需不足的情況依然突出，這是為什么？

袁海霞：近兩年我國內需整體呈現弱修復態勢。但內需邊際改善的同時，也仍存在諸多深層次短板與結構性不足，制約內需的持續回暖。

其一，我國居民消費率長期處于較低水平，消費結構有待優化。

其二，當前微觀主體的行為未走出“后疫情”范式。從居民行為來看，近年來，在收入和就業預期偏弱、謹慎性動機增強等影響下，居民預防性儲蓄趨于常態化。疫情以來，居民每年新增儲蓄仍然較大，2023年、2024年和2025年居民新增儲蓄分別為16.7、14.3、14.6萬億元。過去，我們認為這是超額儲蓄，但實質上是預防性儲蓄，由于預防性儲蓄受制于預期和信心的修復，其相對于超額儲蓄更難以轉化。近年來企業行為函數從過去的利潤最大化轉向風險最小化，企業投資意愿偏低的情況仍未明顯好轉。

其三，近年來，我國高技術制造業和服務業產出持續抬升。2023年，高技術制造業和服務業的合計產出貢獻雖提升至19.5%，但距離真正“挑大梁”仍有提升空間。由于高技術產業往往處于成長期，且享受一定稅收優惠，本質上屬于財政收入的“慢錢”，且為資本與技術密集型，高技術產業的稅收和就業貢獻暫難完全補位房地產的貢獻。

其四，在未富先老的壓力下，民生和社會保障短板日益突出。

經濟觀察報：提振內需，下一步需要采取什么措施？

袁海霞：關鍵是就業優先，“真金白銀”增強居民和企業的獲得感。核心在于構建居民主體“有錢花”“敢花”“愿意花”的良性循環，有效提振內需。

讓居民“有錢花”，建議在做大經濟蛋糕的同時，注重創造“有就業”的經濟增長，抓緊落實城鄉居民增收計劃。同時，構建更加適應新業態發展的收入分配體系，將部分因技術創新帶來的財政增收和國有資本收益增量用于支持勞動者再培訓、技能提升和就業轉換，緩解技術替代帶來的結構性收入差距。

與此同時，隨著前期耐用品更新需求逐步釋放，建議在保留重點領域“以舊換新”政策的同時，將部分財政資源逐步轉向支持低收入群體的直接消費。由于低收入群體邊際消費傾向更高，同等財政投入能夠更快轉化為現實消費需求。

測算顯示，若針對約4000萬低收入群體發放1000億元現金類消費補貼，消費乘數可達1.5倍以上，對消費和經濟增長的拉動效果均有望高于同規模商品補貼政策。通過從補商品逐步轉向補居民，從刺激耐用品消費向增強居民消費能力適度轉變，有利于提高財政資金使用效率，增強消費增長的可持續性。

讓居民“敢花”，重點在于解決居民的后顧之憂。建議完善社保體系，取消靈活就業人員參保戶籍限制，推進醫保、失業、工傷保險省級統籌，縮小待遇差距；同時擴大服務業開放，健全消費糾紛解決機制，推動行業標準化，增強消費信心。

讓居民“愿意花”，則需要從增加居民閑暇時間和創造消費場景入手。積極推動職工帶薪休假制度落實，配合落實中小學春假制度，釋放假日經濟潛力；中長期則需通過推動以人為本的新型城鎮化、促進公共服務均等化，持續釋放“新市民”群體的消費需求。

對于投資而言，在發揮15%政府投資“壓艙石”作用的同時，更要激發占投資總量約85%的民間投資活力。與此同時，房地產投資方面，當前我國房地產處于從底部向新周期過渡的關鍵階段，應堅持“嚴控增量、優化存量”的政策主線。建議繼續落實好降低購房成本、支持剛性和改善性住房需求等既有政策，鞏固重點城市銷售企穩態勢、穩定市場預期的同時，加快構建房地產發展新模式，積極探索住房消費與城市更新、養老服務、社區服務等相結合的新場景，推動房地產行業由規模擴張向品質提升轉型。

經濟觀察報：目前經濟中的分化已經被政策層所關注了嗎，怎么理解這種分化，中國的“K”和海外市場的“K”形成原因和表現有何異同？

袁海霞：政策層對“K型分化”的認知和關注是明確且逐步深化的。近日央行二季度例會對國內經濟形勢的研判在原有“供強需弱、外部沖擊”兩大挑戰的基礎上新增“結構分化”；7月13日總理座談會提出“推進新舊動能平穩接續轉換”，都說明分化問題已被置于重要位置。

中國與海外市場的“K型分化”，核心成因存在本質差異，二者驅動邏輯并不相同。海外經濟體的“K型分化”核心更多由外部和周期性因素主導，一是全球流動性寬松背景下資本開支高度集中，資金、優質資源大幅向高端科技、核心能源賽道聚攏，傳統產業、中小微主體持續失血；二是近年來全球能源供需格局失衡、地緣沖突頻發，能源價格上漲對消費帶來擠出效應的同時也進一步放大行業收益差距，技術迭代僅屬于輔助誘因，并非核心驅動力。

反觀我國的“K型分化”，本質上是由經濟轉型升級進程中新舊動能轉換帶來的，當前地產周期下行的拖累與AI產業發展同步存在，是國內產業迭代、經濟結構重構的長期結果。

從“K型分化”的表現來看，AI的資本、技術密集屬性決定了AI創造的收益天然向資本所有者、頂尖技術人才、數據算力擁有者集中，這是海內外市場共同面臨的趨勢。美國前1%群體的收入份額與凈資產占比分別突破20%和35%，財富不斷向頭部集聚；我國也同樣出現高技能崗位緊缺與傳統崗位替代并存的現象。

同時，國內“K型分化”還呈現出鮮明的本土化、結構化特征。一是區域層面分化尤為突出，北上杭深等頭部城市僅占全國不足7%的人口，卻集聚了絕大部分AI產業紅利與新興經濟增長動能；而大量三、四線城市持續面臨地產市場低迷、人口持續外流、地方財政承壓的三重困境，區域經濟發展差距持續拉大。

此外，制度層面的特殊性進一步放大了分化特征，我國具備政府統籌調控、國有經濟托底、政策性金融工具賦能的制度優勢，能夠通過區域協調政策、基建投資、產業引導基金、社保擴面等工具對沖分化壓力。但現階段，地方政府受土地財政收縮、債務管控收緊雙重約束，再分配調節能力大幅弱化，后續亟須中央財政加力賦能，配套深化財稅體制改革，進一步抹平結構性分化差距。

經濟觀察報：“K”的兩端能夠形成互補和協調嗎？這種互補在宏觀層面和微觀層面如何實現？

袁海霞：宏觀層面的互補核心在于循環，讓AI創造的財富通過有效渠道回流到消費和傳統產業升級中。

建議加強產業統籌布局，防止新興產業出現新一輪產能過剩。當前人工智能、新材料、高端裝備等領域投資熱度較高，在培育新增長點的同時，也需警惕地方“一哄而上”、資本無序擴張帶來的重復建設風險。

建議強化國家層面的產業規劃引導和區域均衡布局，推動各地立足資源稟賦和產業基礎進行發展，避免簡單復制產業園區和項目建設模式。探索建立未來產業投入增長和風險分擔機制，結合各地實際情況推行財政“撥投結合”，將傳統無償補助財政資金，適當轉變為股權投入，同時健全收益分享和風險分擔機制，讓社會資本能“算過來賬”，激發各方“敢投”活力，引導資金更多投向關鍵核心技術攻關、科技成果轉化和產業鏈薄弱環節長線布局，促進新興產業由規模擴張向創新驅動轉變。

微觀層面的互補關鍵在于賦能，讓AI成為傳統產業和中小企業的效率工具，讓傳統勞動者掌握AI技能，而不是被淘汰。建議參照海外經驗積極探索科技創新紅利共享機制，構建全民收入賬戶，讓更多微觀主體享受AI發展的經濟紅利，同時構建更加適應新業態發展的收入分配體系，如將部分因技術創新帶來的財政增收和國有資本收益增量用于支持勞動者再培訓、技能提升和就業轉換，緩解技術替代帶來的結構性收入差距。

此外，可探索下調中低檔個稅稅率、研究建立個人與家庭申報相結合的所得稅稅制等，健全上市公司分紅激勵約束機制，引導發展成熟的科技公司加大分紅力度與頻次，鼓勵居民通過資本市場共享經濟增長成果，以促進中等收入群體的消費能力與意愿。

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。