專家解讀 | 段德罡：立足城鄉融合，推進農業農村現代化

導讀

近日，國務院印發《加快農業農村現代化“十五五”規劃》，明確了“十五五”時期加快農業農村現代化的思路目標、重點任務和政策措施。為深入學習貫徹《規劃》精神，中國城市規劃學會特別推出【農業農村現代化“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動。邀請多位專家學者圍繞統籌優化村鎮布局、全域土地綜合整治、鄉村人居環境整治、基本公共服務供給等核心議題，從規劃引領、城鄉融合、小城鎮發展、耕地保護等多元視角展開深度解讀，為《規劃》落地實施貢獻規劃智慧。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：4832字

閱讀時間：15分鐘

作 者

段德罡，中國城市規劃學會鄉村規劃與建設分會副主任委員，西安建筑科技大學建筑學院教授

近日，國務院印發的《加快農業農村現代化“十五五”規劃》（后文稱“規劃”），立足中國式現代化全局和成色，明確指出“十五五”時期是基本實現農業農村現代化的關鍵攻堅階段。“規劃”錨定農業強國建設總目標，以鄉村全面振興為總抓手、“千萬工程”經驗為引領，擘畫了“三農”領域未來五年高質量發展路線。其中，堅持農業農村優先發展、堅持城鄉融合發展，既為夯實中國式現代化發展提供了的頂層設計，也為破解鄉村發展不均衡、激活農業新質生產力的行動綱領。“規劃”強調守牢糧食安全、防止規模性返貧兩條底線，并圍繞科技賦能農業、綠色低碳轉型、產業提質增收、鄉村宜居善治四大核心方向系統布局，提出統籌發展科技、綠色、質量、品牌四大現代農業，一體推進農業產業升級、農民增收致富、人居環境提質、鄉村治理增效的發展路徑。

中國式農業農村現代化，絕非鄉村側的孤立發展或將城市發展范式復刻于鄉土，而是讓城鄉在同一發展體系內重構社會關系、重塑功能分工，實現等值共生、雙向賦能。基于城鄉規劃學科的實踐關切，立足團隊深耕鄉土實踐凝練的城鄉等值共生、共同締造、存量活化、差異化鄉土營建的認識，從城鄉要素融合、農業產業現代化、鄉村人居建設、基層治理創新四個維度，拆解政策實施邏輯、研判落地實踐路徑，剖析規劃如何通過系統性改革補齊農村發展短板，推動農業提質、農村宜居、農民富裕協同共進，確保政策目標轉化為鄉村全面振興的實效成果。本文嘗試搭建一個以城鄉融合為總體支撐、縣域功能片區化統籌為實施路徑的三農現代化分析框架：以城鄉融合破解二元割裂困境，以縣域三大功能片區統籌錨定差異化發展賽道，而將農業農村現代化拆解為鄉村產業現代化、鄉村人居空間現代化、村民主體與鄉村社會現代化三大遞進維度。其中，產業現代化旨在激活鄉村發展動力，依托城鄉網絡節點優勢與片區功能定位擴容本土就業；人居空間現代化作為發展載體，以存量資產盤活替代粗放式財政增量投放；村民主體與鄉村社會現代化錨定人本內核，依靠全過程共同締造實現人的現代化與鄉土治理秩序現代化。三者依托縣域功能分區形成差異化落地路徑，共同構筑可持續的農業農村現代化體系。

一

總體支撐

立足縣域功能分區推動城鄉融合，

重構全域共生現代化格局

城鄉現代化本質是社會關系、要素關系、功能關系的系統性重構，唯有打破城鄉社會、制度、空間三重邊界，依托縣域主體功能分區統籌布局，才能形成雙向賦能、價值平等的城鄉共生共榮格局，這亦是貫穿“規劃”全篇的底層邏輯。

城鄉共同現代化首先落腳于城鄉社會關系的重構，即以城市存量提質與農業轉移人口市民化雙向聯動倒逼城鄉轉型。“規劃”指出依托城鎮化片區有序吸納鄉村剩余勞動力進城安居就業，依法保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持相關權益自愿有償退出，從制度層面消解農民進城的后顧之憂。農民有序市民化不僅是鄉村人口外流，而是倒逼小農模式轉型、優化城鄉資源配置、重塑工農社會關系的結構性變革。大量鄉村人口向城鎮片區集聚，既優化城市人口與產業結構，又破解鄉村人地細碎化難題，為農業適度規模經營、特色片區資源整合騰出發展空間，在人口雙向流動中搭建起城鄉互通、利益相連的新型社會關系。

數字技術進一步重塑城鄉要素流通，并呈現扁平化網絡格局，徹底打破傳統中心-邊緣的城鄉層級結構，城鎮與不同功能定位的村莊均成為城鄉產業、物流、數字流通網絡中的節點。依托城鄉網絡化聯動和縣域三大功能片區，即實現呈現聯動發展，由促進片區錯位分工、要素互通，為差異化推進農業農村現代化提供方向。中心城市集聚科創、金融、消費集散功能，縣域城鎮化片區承接城市產業與人口外溢，農產品主產區保障糧食安全供給，生態文化特色片區輸出生態康養、民俗文旅產品。規劃全面部署數字鄉村、數商興農、縣域客貨郵一體化工程，借助城鄉網絡化分工消解地理區位約束，讓不同功能片區的鄉村突破區位壁壘，將自身資源稟賦轉化為市場化價值。

以縣域作為城鄉融合基本統籌單元，立足主體功能定位劃分片區、統籌村鎮布局，是本輪規劃精準施策的關鍵抓手。“規劃”支持相鄰村莊以片區為單元實現規劃共繪、設施共建、服務共享。因此，針對城鎮化片區、農產品主產區、生態文化特色片區分類明確發展優先級，統一布局城鄉基礎設施與公共服務，既規避重復建設的資源浪費，又為產業、人居、社會三大維度的鄉村現代化筑牢制度與要素根基。最終，以縣域為統籌單元城鄉一體化布局，以功能片區差異化施策破同質化內卷，讓每一片鄉土依托稟賦找準現代化發展道路。

二

動力轉型

依托縣域功能分區推動產業現代化，

以多元業態實現村民充分就業

產業現代化是鄉村現代化的核心，其核心目標是豐富業態、擴容本土就業場景，從根源上化解鄉村空心化危機，這一價值導向與“十五五”時期縣域富民產業、三產融合發展的政策導向高度契合。鄉村產業現代化不能困于一畝三分地的種養循環，要借城鄉數字流通網絡延伸全產業鏈，用多元業態托起本土充分就業。立足縣域三大功能片區差異化定位，各地錨定主導產業方向，走出適配自身稟賦的產業富民路徑。

城鎮化片區依托區位優勢，主動承接城市（鎮）產業、人口、服務外溢，重點發展倉儲物流、城郊休閑、社區配套服務業，同步推進就地城鎮化，吸納本地勞動力就近從事商貿、物業、文旅服務類工作，最大化發揮片區人口集聚的就業承載能力；農產品主產區堅守國家糧食安全底線，以現代農業為主導產業，通過土地規范流轉整合細碎耕地，大力扶持家庭農場、農民專業合作社發展，引導傳統散戶小農向職業化農莊轉型，配套發展農產品初加工、冷鏈倉儲產業，延伸農業產業鏈條，培育新型職業農民隊伍，在規模化現代農業中穩定農業就業崗位；生態與文化資源富集的特色片區，以現代農業為發展基底，深度盤活鄉土生態、非遺民俗、傳統村落資源，發展鄉村研學、生態康養、鄉土手工藝等融合業態，借助農村電商打通城鄉消費通道，把鄉土特色資源轉化為富民產業，拓寬靈活就業、自主創業渠道。

產業現代化進程中，通過新型農業經營主體聯農帶農機制、鄉土工匠技能培訓、返鄉創業貼息扶持等政策，搭建覆蓋青年、婦女、中老年群體的多層次就業體系，完善務工薪酬、股權分紅、資產收益多元增收模式，讓縣域不同功能片區產業發展紅利本地化、惠及村民、村莊，以充分就業激活鄉村內生發展活力，實現產業現代化與人的協同發展。

三

載體升級

功能分區導向下的人居空間現代化，

以存量資產盤活實現可持續營建

既往鄉村建設“重新建、輕運營、重投入、輕管護”。經過多輪鄉村建設，農村沉淀大量閑置校舍、老舊村部、空置農房、低效農田水利、集體閑置建設用地等存量資產。新時代鄉村人居空間現代化，則需聚焦歷年財政投入沉淀的存量資源活化利用，構建“財政精準賦能+內生存量造血”的雙軌發展模式。這與規劃中農村集體產權改革、閑置資源盤活、基礎設施長效管護的政策導向高度契合。唯有告別財政粗放式增量新建的老路，立足不同縣域功能片區精準盤活在村沉淀的存量資產，才能破解設施閑置、運維缺位的治理頑疾，推動鄉村可持續現代化。

城鎮化片區重在盤活集體經營性建設用地、閑置商業物業、老舊廠房，通過租賃、入股等方式承接城市配套產業落地，同步統籌城鄉路網、供水、環衛等市政設施一體化運維，依托片區人口集聚優勢實現存量公共設施高效利用；農產品主產區聚焦盤活碎片化耕地、老舊灌溉水利設施、閑置農業配套用房，通過全域土地綜合整治推進連片適度規模經營，對老舊農田基礎設施進行提質改造，以存量空間優化保障現代農業規模化發展需求；生態文化特色片區側重活化古民居、傳統公共院落、閑置鄉村工坊等鄉土存量空間，在嚴守風貌管控、生態保護底線前提下，改造為民宿、研學基地、非遺體驗場館，以微介入、低干預的更新模式留住鄉土空間肌理。

人居現代化實踐中，各地將存量資產運營產生的集體收益按比例劃入基礎設施長效管護專項資金，徹底扭轉過去財政一次性建設、后期運維資金缺位的困境，推動鄉村人居環境從階段性整治轉向常態化可持續運營，讓不同功能片區的鄉村在存量更新中實現宜居空間現代化。

四

本質內核

村民主體性賦能下的鄉村社會現代化，

以共同締造實現鄉土治理轉型

村民主體性是鄉村發展建設的核心落腳點，鄉村現代化的核心是產業興旺、環境宜居，本質是人的現代化，唯有守住村民主體性，才能避免物質繁榮之下的鄉土社會空心化。“規劃”通過頂層賦權，強調將村民全過程參與、決策、監督、收益機制嵌入縣域功能片區規劃、產業布局、存量盤活、人居整治全流程，以推動傳統鄉土社會向現代共治型鄉村轉型。

在城鎮化片區、農業主產區、特色資源片區的規劃編制階段，村莊發展定位、項目落地、資產盤活方案均須經村民代表大會審議通過，全面落實村務、財務、集體資產運營公開制度，保障村民對片區現代化建設的知情權與決策權。依托集體產權制度改革，全域推行資產股權量化到戶，讓村民以股東身份共享產業發展、存量盤活帶來的收益，以利益綁定激發群眾共建共治的內生動力。外出務工村民成為城鄉要素互通、片區聯動發展的紐帶，留守村民則是片區產業運營、資源管護、文脈傳承的核心主體，通過新型職業農民、鄉土工匠系列培訓，持續培育村民市場意識、公共責任意識與集體協作能力。

鄉村社會現代化轉型中，結合片區功能定位修訂適配的村規民約，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，在城鎮化片區完善社區化治理機制，農業主產區搭建農業互助共治平臺，特色文化片區依托村民自治守護鄉土文脈。讓村民從鄉村建設的旁觀者轉變為決策者、建設者、受益者，以基層自治激活鄉土內生治理活力，最終實現村民綜合素質、鄉村治理體系、鄉風文明全方位現代化。

結 語

基于城鄉共生、縣域片區差異化發展、村莊資產存量活化和村民主體性四大核心價值審視“十五五”農業農村現代化規劃，本輪農業農村現代化規劃構建起以城鄉融合為總體目標、縣域功能片區化統籌為實施路徑、產業現代化為動力、人居空間現代化為載體、村民與鄉村社會現代化為內核的五位一體發展體系。其立足城鄉人際關系重構、數字網絡節點分工、縣域功能分區三大時代特征，糾正了城鄉割裂、產業單一、增量依賴、主體缺位的傳統發展建設方式弊端。“十五五”時期，按照城鎮化片區、農產品主產區、特色資源片區三類空間精準匹配發展路徑，著力產權改革、存量盤活、共同締造激活鄉村內生要素，推動農業農村從外在硬件建設邁向產業、空間、社會與人協同進階的系統性現代化，最終實現農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足的和美鄉村建設目標。

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加快農業農村現代化“十五五”規劃，全文來了！

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