以黨的二十屆四中全會精神為指引 推動養老事業和產業協同發展

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），對積極應對人口老齡化、健全養老事業和產業協同發展政策機制等作出了重要部署，為做好新時代養老服務工作提供了根本遵循和行動指南。本文就推動養老事業和產業協同發展的重要意義以及思路舉措，談點認識與體會。

深刻認識養老事業和產業

協同發展的重要意義

（一）養老事業和產業協同發展是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的必然要求。人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情。《建議》在分析“十五五”時期我國發展環境面臨深刻復雜變化時，明確指出“人口結構變化給經濟發展、社會治理等提出新課題”。人口結構變化的一個重要方面就是人口老齡化。黨的十九屆四中全會已將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，而養老服務正是這一戰略的重要內容。黨的十八大以來，黨中央對發展養老事業和產業作出一系列部署：黨的十八大提出“大力發展老齡服務事業和產業”；黨的十八屆三中全會提出“加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”；黨的十九大提出“加快老齡事業和產業發展”；黨的十九屆四中全會提出“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”；黨的二十大提出“發展養老事業和養老產業”；黨的二十屆三中全會提出“完善發展養老事業和養老產業政策機制”；2024年12月底，中共中央、國務院印發《關于深化養老服務改革發展的意見》，就“構建養老服務事業產業發展三方協同機制”提出明確要求；黨的二十屆四中全會提出“健全養老事業和產業協同發展政策機制”。由此可見，黨中央關于發展養老事業和養老產業的要求是一貫的、長期的。

（二）養老事業和產業協同發展是解決養老服務發展中存在問題的有效途徑。進入21世紀特別是進入新時代以來，在國家政策引導和養老服務需求的雙重驅動下，我國養老服務取得了長足發展。截至2025年底，全國養老機構和設施達到39.4萬個、床位768.0萬張。但也要清醒看到，養老服務領域的深層次矛盾依然突出。一是供需匹配不夠精準。“一床難求”和“高空床率”并存。中高收入老年群體對高品質、個性化服務的需求日益增長，但多數機構仍以提供低端同質院舍服務為主，智慧養老、旅居養老等新業態發展不足。與此同時，普通工薪階層和城鄉居民老年人在失能失智后，又難以找到物美價廉的養老機構和上門照護服務。二是機制壁壘。當前從事養老服務的主體主要有三類：第一類是民政部門舉辦的事業單位，主要收養城鄉特困對象，原則上政府出錢、稅費全免，但發展成面向所有老年人的區域性養老服務中心的動力不足；第二類是民間舉辦的登記為民辦非企業單位的非營利機構，原則上有經費獎補和稅費減免，但是投資屬于公益資產，資產不能做貸款抵押、利潤不能分紅、不能跨地區連鎖經營（需各登記各的法人），一定程度上限制了其品牌化、連鎖化發展；第三類是民間投資營利性質的養老服務企業，雖然有品牌化、連鎖化發展優勢，但面臨立項難、用地難、前期投資大、融資貴等問題。三類主體各有優勢與困境，還沒有形成規模化、集群化、品牌化發展格局。三是瓶頸問題尚未解決。養老服務從業人員總量不足、年齡偏大、專業性不強、流失率高等問題依舊存在；養老服務行業整體投入不足，民間資本因前期投入大、回報周期長等原因不愿意進行大規模投入。四是區域失衡。城鄉養老服務差距較大，對農村養老服務的投入相對不足，農村留守老年人養老服務需求難以得到有效滿足。

（三）養老事業和產業協同發展是滿足老年人養老服務需求的根本出路。截至2025年底，我國60歲及以上老年人口達3.2億。預計到2035年左右，老年人口將突破4億；到2050年左右將突破5億，達到峰值。從養老服務角度看，老年群體可以分為兩類。一類是70歲及以下身體較健康的老年人。根據第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查，這部分老年人占老年人總數的56.2%。他們更注重老有所為、老有所學、老有所樂，追求高品質、個性化的旅居康養服務。另一類是身體不好或經濟困難，需要居家、社區或機構提供養老服務的老年人。根據第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據測算，2021年，我國失能老年人約3500萬人，失智老年人約1500萬人，高齡老年人超過4200萬人，獨居和空巢老年人占比接近六成。他們在日常生活中需要助餐、助浴等多樣化生活照料服務，其中相當一部分老年人還需要長期照護服務，且這一需求將持續增長。

推動養老事業和產業

協同發展的思路舉措

養老是一個世界難題，我國更是在老年人口數量大、發展速度快、未富先老的背景下進入老齡社會的，必須用協同思維破解養老服務發展難題。即在政府統籌下，用政府機制發展養老事業，筑牢兜底線、保基本、促公平的民生根基；用市場機制發展產業，打造擴供給、優質量、激活力的發展引擎；用社會參與機制動員社會力量開展養老服務。健全協同機制的關鍵，在于破解“政府職能不到位、市場參與不足、社會協同不暢”的三重困境，充分激發政府、市場、社會等多元主體的積極性，讓所有老年人都能實現從“養老”到“享老”的躍升。

（一）發揮政府主導作用。政府是推動養老事業和產業協同發展的“壓艙石”。一是強化政策引領，構建事業產業協同發展的政策環境。認真貫徹落實中央文件精神，厘清養老事業和產業關系，合理劃分事業、產業、社會參與的邊界，通過優惠政策、用地保障、資金獎補等舉措支持產業發展。二是保障基本養老需求，筑牢公平底線。通過立法保障、財政投入、規劃引領與標準制定等，將有限公共資源投向失能、孤寡等特殊困難群體，并運用購買服務、補貼床位等方式發揮杠桿作用，在為特困老年人提供兜底供養的基礎上，推動公辦養老機構改革，加強農村養老服務，確保基本養老服務“一個都不能少”。三是加強政府監管，維護好老年人合法權益。建立養老服務質量動態監測信息平臺，引入第三方評估和社會監督。加強老年人權益保護，嚴厲打擊侵害老年人權益的行為。加快制定養老服務法，將事業保障、產業促進、監督管理等內容法律化。

（二）發揮市場機制作用。通過價格機制、競爭機制，靈敏捕捉需求變化，高效配置資源，是滿足老年人多元需求、激發內生活力的“發動機”。一是政策支持產業發展。制定養老服務設施用地負面清單，禁止擅自改變用途。完善財稅支持政策，對養老服務企業增值稅、所得稅等稅費實施減免，對養老服務企業運營的社區養老服務設施進行稅費減免。二是產業賦能打造銀發經濟高地。設立銀發經濟產業引導基金，支持康復機器人、遠程醫療等前沿技術研發。推動“養老+”跨界融合，推廣“互聯網+養老”信息平臺，整合家政、醫療等服務資源，實現一鍵呼叫、全網響應。三是市場機制激活產業發展。養老產業不是簡單的養老事業產業化延伸，而是涵蓋制造、服務、金融、地產的復合型產業體系，需要發揮市場機制作用進行創新。如聚焦老年康復輔具、智能穿戴設備等細分領域，建立產學研用協同創新平臺，推動人工智能、物聯網技術深度應用，培育新質生產力。積極拓展服務場景，從單一生活服務向“醫、養、康、文、旅”全鏈條延伸。加快建設全國統一養老服務大市場，打破地域保護，營造公平競爭環境。

（三）發揮社會參與作用。養老是家事，也是國事。社會參與旨在激活家庭、社區、社會組織、志愿者等多元力量，彌補政府與市場在情感陪伴、社區融入等非經濟層面的不足。一方面，大力發展老年志愿服務。激活社區志愿互助功能，推廣“時間儲蓄”、“積分兌換”等模式，完善老年人社會參與機制，構建低齡老年人服務高齡老年人的內生循環。深入開展新時代“銀齡行動”，組建老年專家智庫、志愿服務隊，引導老年人在鄉村振興等領域發揮余熱。另一方面，積極促進老年人再就業。通過穩妥推進漸進式延遲退休，建立彈性退休制度，鼓勵企業開發老年友好崗位，對吸納55歲及以上員工的用人單位給予社保補貼等措施，鼓勵老有所為。

文章來源《中國民政》雜志