投資于人重在調(diào)節(jié)居民收入分配

投資于人是指國家財政直接用于個人的支出，主要包括三大類：一是個人轉(zhuǎn)移性支出，如低收入群體保障支出、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補助支出、育兒補貼支出等；二是個人發(fā)展保障支出，如教育支出、衛(wèi)生健康支出等；三是個人消費促進支出，如直接發(fā)放給個人的消費券、針對個人的消費品以舊換新補貼。投資于人是國家財政公共屬性的突出表現(xiàn)，是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想的主要手段之一。2026年《政府工作報告》明確指出“更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面”。顯然，加力投資于人已成為支撐推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)而必須進行的財政支出結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容。然而，必須指出，這一調(diào)整絕非簡單的財政支出增量流向變化，而是為解決關(guān)鍵問題而采取的意義深遠(yuǎn)的補短板之舉。

圖/中經(jīng)視覺

黨的十八大后，在習(xí)近平總書記提出的共享發(fā)展理念引領(lǐng)下，調(diào)節(jié)居民收入分配、促進共同富裕成為國家核心戰(zhàn)略任務(wù)之一，各類制度供給相應(yīng)不斷強化，加大與之相關(guān)的投資于人的財政支出成為財政政策的重中之重。過去10多年間，民生保障支出占一般公共預(yù)算支出比重已超過70%，用于個人收入再分配（如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補助、低收入群體保障、社會救助）的支出項目金額增長率超過一般公共預(yù)算支出總額增長率。2021年，我國宣布近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧。在歷時8年的扶貧攻堅戰(zhàn)過程中，國家財政投資數(shù)萬億元。其后5年又投資上萬億元鞏固減貧治理成果。“十四五”期間，社會保障和就業(yè)支出達(dá)19.6萬億元、住房保障支出4萬億元，居民醫(yī)保財政補助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年580元增加到700元，全國農(nóng)村、城市低保標(biāo)準(zhǔn)均提高20%左右，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生全部免除學(xué)雜費且約2000萬家庭經(jīng)濟困難學(xué)生獲得生活補助，中央財政安排就業(yè)補助資金3186億元。這些事實表明國家財政已構(gòu)建了完整的居民收入分配調(diào)節(jié)政策體系，進而兜牢了民生保障底線，通過再分配增加特定群體收入從而使居民收入與經(jīng)濟增長保持同步。

當(dāng)前我國正處于為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期。此間，加大力度調(diào)節(jié)居民收入分配是促進公平正義、保障人民共享發(fā)展成果并擴大消費穩(wěn)增長的關(guān)鍵之舉。政府調(diào)節(jié)收入分配的核心是運用各種政策手段增加居民收入。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》提出了制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃、推動形成橄欖型分配格局的重大部署。這意味著加力調(diào)節(jié)居民收入分配是有的放矢的“加力”，重在有效增加低收入群體收入和穩(wěn)步擴大中等收入群體規(guī)模。財政政策是宏觀調(diào)控的重要手段。投資于人調(diào)節(jié)居民收入分配是積極的財政政策更加積極的主要著力點。然而要看到在財政收入低增長和各類支出需求同步高增長并存的條件下，投資于人調(diào)節(jié)居民收入分配必須精準(zhǔn)施策。精準(zhǔn)施策的要義是立足促進人的全面發(fā)展，把財政調(diào)節(jié)收入分配支出政策與各類經(jīng)濟和社會政策融合在一起，從而提高支出質(zhì)效、放大投資于人的乘數(shù)效應(yīng)和邊際效應(yīng)，具體講有如下三個發(fā)力點。

一是發(fā)力“一老一小”。從2000年起我國就進入了人口老齡化社會，一方面，老齡人口快速增加，另一方面，人口自然增長率又逐步降為負(fù)數(shù)。目前，我國老齡人口已超過3億，0歲至14歲的人口約2.13億、占人口總數(shù)比重降至不足15.1%。因此，我國的人口政策轉(zhuǎn)型到了積極應(yīng)對老齡化并鼓勵生育的軌道上，分步提高老有所養(yǎng)、幼有所育、學(xué)有所教水平。為此，國家財政要繼續(xù)健全社會保障體系。2026年，中央財政安排基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付1.25萬億元，確保各類群體養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，各級財政聯(lián)動健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資和待遇調(diào)整機制，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元。同時，加大投入，實施好育兒補貼制度、深入開展托育服務(wù)補助示范試點、推動完善生育保險制度、推行免費學(xué)前教育政策。

二是發(fā)力困難群體收入支持。我國有14億多人口，其中約有1億困難群體（包括低收入群體、殘疾人等）。提高困難群體的生活保障水平事關(guān)實現(xiàn)公平、正義，更是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的內(nèi)在要求。為此，必須把發(fā)力困難群體收入支持列為投資于人調(diào)節(jié)居民收入分配的重點。目前我國已建立了完整的保障困難群體基本生活的制度體系，正在健全社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制，推進社會救助制度迭代升級，分類施策提高困難群體生活保障水平。在這一背景下，國家財政快速增加對困難群體的投入。2025年，一般公共預(yù)算支出中的困難群體支出已近萬億元。2026年，我國將繼續(xù)增加相關(guān)投入，單是支持實施常態(tài)化精準(zhǔn)幫扶中央財政就將安排1770億元，同時還要加大低收入人口救助幫扶力度、支持殘疾人事業(yè)發(fā)展。

三是發(fā)力就業(yè)支持。就業(yè)是民生之本。只有增加就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)才能真正促使居民收入增長與經(jīng)濟增長同步，才能實現(xiàn)擴大中等收入群體的收入分配調(diào)節(jié)目標(biāo)。目前，我國正處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加速調(diào)整期，一方面，推動了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，也派生出了結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加的實際情況。近年來，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率已達(dá)5%，城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)突破1000萬人。雖然人口老齡化率在提高，但每年新增就業(yè)人員仍達(dá)數(shù)千萬人，其中，單是高校畢業(yè)生就達(dá)千萬人。應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)前我國正處就業(yè)增長壓力增強期。這客觀要求國家財政加大就業(yè)支持力度。十四五”時期，全國累計安排就業(yè)補助資金超過4700億元，支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策落實落地。國家財政就業(yè)補助支出不斷增長，形成了創(chuàng)業(yè)補助、就業(yè)見習(xí)資助、人力資本素質(zhì)提高等多維度的財政就業(yè)支持政策體系。2026年，將繼續(xù)加大相關(guān)投入，為深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，中央財政將安排就業(yè)補助資金667億元，各級財政要延續(xù)實施穩(wěn)崗返還等階段性措施，加強對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)困難群體的幫扶，穩(wěn)定和加大對高校畢業(yè)生等重點群體的就業(yè)支持投入。同時，還要落實學(xué)生資助政策，對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生應(yīng)助盡助，提升職業(yè)學(xué)校辦學(xué)能力。

（中國財政科學(xué)研究院原副院長、研究員 白景明）