武漢市群體拆遷，社會(huì)保障安置是否覆蓋全部被征地農(nóng)民？

導(dǎo)讀：在集體土地征收中，社會(huì)保障安置是保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的核心制度安排。與貨幣安置一次性支付補(bǔ)償款不同，社會(huì)保障安置通過(guò)將被征地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，為其提供終身的基本生活保障。征地補(bǔ)償安置公告中明確寫(xiě)入“對(duì)被征地農(nóng)民擬采取貨幣安置和社會(huì)保障安置等安置途徑”，這一表述頻頻出現(xiàn)在征補(bǔ)公告等文件中，使被征地農(nóng)民自然產(chǎn)生一個(gè)核心關(guān)切：社會(huì)保障安置是否覆蓋全部被征地農(nóng)民？或者說(shuō)，橫店街群體拆遷中是否每一位被征地農(nóng)民都被納入了社會(huì)保障體系？

這一問(wèn)題之所以關(guān)鍵，在于社會(huì)保障安置的直接法律依據(jù)——《人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》及其實(shí)施細(xì)則——采用了“符合條件的被征地居民”這一限定性表述。這意味著，并非所有被征地農(nóng)民自動(dòng)獲得社會(huì)保障資格，而是需要滿足特定的條件。當(dāng)群體拆遷涉及數(shù)十戶甚至數(shù)百戶農(nóng)民時(shí)，每一戶中哪些人“符合條件”、哪些人“不符合條件”，以及“不符合條件”的被征地農(nóng)民能否通過(guò)其他途徑獲得長(zhǎng)期生計(jì)保障，直接關(guān)系到拆遷安置的公平性和被征地農(nóng)民的獲得感。

1、被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的法律框架

被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的核心法律依據(jù)，由省級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則兩個(gè)層級(jí)構(gòu)成，具體執(zhí)行則依托于各市、縣的配套政策。

（一）省級(jí)層面的制度框架

《省人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的綱領(lǐng)性文件。該文件確立了“誰(shuí)征地、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則，要求縣級(jí)以上人民政府在征收農(nóng)村集體土地時(shí)，將被征地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保其老有所養(yǎng)。在此基礎(chǔ)上，《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步細(xì)化了養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)木唧w操作規(guī)則，包括補(bǔ)償對(duì)象的認(rèn)定條件、補(bǔ)償資金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和籌集渠道、補(bǔ)償資金的發(fā)放程序等。上述文件確立了“先保后征”的程序要求——社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)征地。

（二）執(zhí)行層面

在征地補(bǔ)償安置公告中，安置方式及保障內(nèi)容的表述統(tǒng)一為：“根據(jù)《省人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和省人社廳等5部門(mén)《關(guān)于印發(fā)〈被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則〉的通知》規(guī)定，將符合條件的被征地居民納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償安置。”“符合條件的”這一限定語(yǔ)，意味著并非將全部被征地農(nóng)民自動(dòng)納入社會(huì)保障安置，而是依照省級(jí)文件規(guī)定的條件進(jìn)行篩選和認(rèn)定。

2、社會(huì)保障安置“覆蓋全部被征地農(nóng)民”的法律分析

（一）“全部”與“符合條件”之間的法律張力

從字面上看，“全部被征地農(nóng)民”與“符合條件的被征地居民”之間存在著明顯的落差。被征地農(nóng)民群體中，必然有一部分人因不符合特定條件而被排除在社會(huì)保障安置之外。這種排除是否合法、合理，需要結(jié)合湖北省的相關(guān)規(guī)定加以分析。根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一般規(guī)定，被征地農(nóng)民社會(huì)保障對(duì)象通常是指因政府統(tǒng)一征收農(nóng)村集體土地而導(dǎo)致失去全部或大部分土地（被征地后家庭人均耕地面積不足0.3畝），在征地時(shí)享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)、年滿16周歲且為當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織成員的人員。

由此可以推知，下列人員通常不符合社會(huì)保障安置條件：征地時(shí)尚未年滿16周歲的未成年人；征地時(shí)已年滿16周歲但未享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的人員（如戶籍已遷出的大學(xué)生、已在外就業(yè)并參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員等）；被征地后家庭人均耕地面積仍超過(guò)0.3畝、未“失去大部分土地”的人員；非當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織成員的人員。

在征收項(xiàng)目中，涉及的土地總面積為0.0432公頃（約0.648畝），如果該村人均耕地面積原本就較小，征地后可能導(dǎo)致部分農(nóng)戶徹底失去耕地，但也有部分農(nóng)戶征地后仍保留一定面積的耕地，后者可能因人均耕地面積未降至0.3畝以下而不符合“失去大部分土地”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而無(wú)法納入社會(huì)保障安置。

（二）征地面積較小的項(xiàng)目中的特殊問(wèn)題

在項(xiàng)目中，“被征地后家庭人均耕地面積不足0.3畝”的條件能否滿足，存在很大的不確定性。如果被征地農(nóng)戶原本人均耕地面積就不大，0.0432公頃的征收可能足以使其人均耕地降至0.3畝以下；但如果農(nóng)戶人均耕地面積較大，這一面積的土地被征收可能遠(yuǎn)不足以觸發(fā)“失去大部分土地”的條件。這導(dǎo)致同一征收項(xiàng)目中的不同農(nóng)戶可能因承包地面積的差異而獲得截然不同的社會(huì)保障待遇：承包地少的農(nóng)戶因征地后徹底失地而被納入社保，承包地多的農(nóng)戶則因征地后仍有大量耕地而被排除在社保之外。

這種差異化待遇雖然在法律形式上有依據(jù)（以人均耕地面積為客觀標(biāo)準(zhǔn)），但在征收面積較小的項(xiàng)目中，實(shí)際受惠的農(nóng)戶可能非常有限，社會(huì)保障安置“覆蓋”的象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。

3、不符合社會(huì)保障條件的被征地農(nóng)民的權(quán)利保障

對(duì)于群體拆遷中不符合社會(huì)保障條件的被征地農(nóng)民，仍然存在以下權(quán)利保障路徑：

其一，貨幣安置的充分覆蓋。對(duì)于未被納入社會(huì)保障安置的被征地農(nóng)民，貨幣安置是主要的補(bǔ)償形式。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按照區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行——II類(lèi)區(qū)片綜合地價(jià)為88.5萬(wàn)元/公頃，其中土地補(bǔ)償費(fèi)占40%、安置補(bǔ)助費(fèi)占60%。安置補(bǔ)助費(fèi)的功能正是對(duì)未納入社會(huì)保障的失地農(nóng)民進(jìn)行一次性生產(chǎn)生活安置，被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)確保該費(fèi)用的分配和使用符合規(guī)定。

其二，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織參與收益分配。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村集體可以通過(guò)留地安置、物業(yè)經(jīng)營(yíng)等方式產(chǎn)生長(zhǎng)期收益，對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行二次分配。即使個(gè)別農(nóng)戶未獲得社保資格，仍可通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份分享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

其三，自愿參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于不符合被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的人員，可以按照城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自行參保繳費(fèi)，政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障雖然水平較低，但仍是基本養(yǎng)老保障的底線。部分地方政策允許被征地農(nóng)民將分配到的征地補(bǔ)償費(fèi)用于個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)關(guān)注黃陂區(qū)是否有此類(lèi)政策安排。

結(jié)語(yǔ)：從法律依據(jù)到實(shí)踐操作，社會(huì)保障安置均以“符合條件的被征地居民”為對(duì)象，而“符合條件”有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)——通常要求被征地后家庭人均耕地面積不足0.3畝、征地時(shí)享有承包權(quán)、年滿16周歲且為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。被征地農(nóng)民在關(guān)注社會(huì)保障“覆蓋誰(shuí)”的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注貨幣安置是否充分、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配是否公平、集體經(jīng)濟(jì)組織的后續(xù)發(fā)展是否可持續(xù)。