與美國談判，是古巴“唯一”的選擇嗎？｜GBA編譯

譯者按 ·2026·06·08

每天斷電20小時(shí)、外企紛紛撤資、連信用卡支付都將被暫停——這就是今天的古巴。6月4日，美國財(cái)政部宣布把古巴國家主席迪亞斯-卡內(nèi)爾等5名個(gè)人和5個(gè)實(shí)體列入制裁名單。盡管古巴外交部長羅德里格斯回應(yīng)說，美方任何意圖挑起沖突的行為將注定失敗。但古巴已然面臨困境：經(jīng)濟(jì)因制裁而陷入惡性循環(huán)，失去委內(nèi)瑞拉廉價(jià)石油更是對其“致命一擊”。

本文剖析了美古關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)：在美國持續(xù)極限施壓下，哈瓦那正面臨“改革”或“崩潰”的艱難抉擇。作者揭示了古巴內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂痕與抵抗邏輯的悖論——維護(hù)主權(quán)的話語背后，是國家治理的失靈與“慢性自殺”式的拖延。

國家當(dāng)自強(qiáng)，從來不是一句口號，而是一刻不能松懈的清醒與行動。只有把命運(yùn)牢牢握在自己手中，才不會在強(qiáng)權(quán)的談判桌前失去選擇權(quán)。文章雖帶有鮮明的美國視角，但對古巴困境的剖析、對歷史記憶與現(xiàn)實(shí)談判之間張力的呈現(xiàn)，仍具參考價(jià)值。

本文原載于《外交政策》（Foreign Affairs），原題為“Cuba's Only Choice: A Deal with Washington is the Island's Best Hope”，囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

自今年1月美國突擊隊(duì)將委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)尼古拉斯·馬杜羅趕下臺以來，華盛頓對古巴施加了前所未有的壓力。古巴是委內(nèi)瑞拉處境艱難的昔日盟友。由于特朗普首屆政府實(shí)施的“極限施壓”制裁、新冠疫情以及哈瓦那未能推行更深入的經(jīng)濟(jì)改革，古巴經(jīng)濟(jì)早已陷入惡性循環(huán)。但古巴無法再獲得大幅折扣的委內(nèi)瑞拉石油，則給它帶來了致命打擊。過去五個(gè)月，特朗普對該島實(shí)施事實(shí)上的石油封鎖——白宮只允許一艘俄羅斯油輪通過——已將古巴推向懸崖邊緣：如今斷電每日頻繁發(fā)生且毫無規(guī)律，基本服務(wù)陷入停滯，民眾日益絕望。

然而，在今春與古巴特使——包括前總統(tǒng)勞爾·卡斯特羅的外孫——并不十分低調(diào)的接觸中，白宮試圖說服這個(gè)一黨制國家同意進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域的開放，而非徹底的政治變革。哈瓦那方面并未接受華盛頓的提議，反而大多展現(xiàn)出自信姿態(tài)并試圖爭取時(shí)間——尤其是在美國對伊朗發(fā)起敵對行動之后，古巴希望這能轉(zhuǎn)移美國政府的注意力，削弱其在本國周邊升級事態(tài)的意愿。

然而，時(shí)間已所剩無幾。由于對哈瓦那的“頑固”立場感到失望，特朗普政府威脅要對在古巴經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)的外國公司實(shí)施嚴(yán)厲的二級制裁。中央情報(bào)局局長約翰·拉特克利夫在五月中旬對哈瓦那進(jìn)行一次突訪時(shí)，向古巴領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)出最后通牒，要求其切斷與中國和俄羅斯的安全關(guān)系。美國還在為可能的“執(zhí)法”抓捕行動鋪路——這一行動可能效仿抓捕馬杜羅的模式，即通過在美國法院起訴卡斯特羅來實(shí)施。

然而，古巴的未來不僅僅關(guān)于華盛頓如何選擇。幾十年來，古巴政府一直將內(nèi)部控制和外部靠山置于政治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之上。它長期以來將在壓力下與華盛頓談判視為與主權(quán)不相容——不可否認(rèn)，當(dāng)前美國對古巴經(jīng)濟(jì)脅迫的規(guī)模在道義上令人震驚。但考慮到現(xiàn)任美國政府的不可預(yù)測性，避免災(zāi)難的責(zé)任如今落在了哈瓦那肩上。古巴領(lǐng)導(dǎo)人越是將前進(jìn)的道路視為革命尊嚴(yán)而非國家存亡的問題，就越可以肯定，隨之而來的局面只會更糟。

最佳的前進(jìn)路徑是通過談判達(dá)成協(xié)議，哈瓦那做出足夠大的讓步，使特朗普能夠?qū)⑵湟暈閯倮⒔璐吮苊馊说乐髁x崩潰，推動古巴走向復(fù)蘇。任何與此相去甚遠(yuǎn)的做法，都可能加劇社會動蕩，促使美國軍事介入以穩(wěn)定距離佛羅里達(dá)僅90英里的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而這是兩國政府都不愿看到的結(jié)果。

越過沸點(diǎn)

從馬杜羅被捕的消息傳出的那一刻起，特朗普政府就向古巴傳遞了兩種截然不同的信號。一方面，一些美國官員告訴《華爾街日報(bào)》，他們正在積極尋求到2026年底在哈瓦那實(shí)現(xiàn)政權(quán)更迭。然而，外交官們也與邁阿密和西班牙的古巴流亡者談及尋找一位“古巴版德爾西”——指的是馬杜羅手下的委內(nèi)瑞拉副總統(tǒng)德爾西·羅德里格斯，她在馬杜羅被推翻后被任命為臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人。美國國務(wù)卿盧比奧在二月份表示，古巴不必“一次改變所有事情”（change all at once）。

古巴對此做出了一些姿態(tài)作為回應(yīng)：釋放了少數(shù)政治犯，頒布了一項(xiàng)更廣泛的特赦令覆蓋2000名普通囚犯，并承諾允許古巴裔美國人投資其經(jīng)濟(jì)。然而，在大多數(shù)情況下，虛弱而脆弱的哈瓦那方面只是在重復(fù)關(guān)于相互尊重和國家主權(quán)的套話。美國介入伊朗事務(wù)強(qiáng)化了古巴回避正視威脅嚴(yán)重性的本能。哈瓦那的官員們盤算著，如果古巴能夠堅(jiān)持到11月美國中期選舉，美國選民就會對總統(tǒng)的軍事冒險(xiǎn)主義發(fā)出響亮的拒絕，屆時(shí)的白宮將別無選擇，只能接受哈瓦那適度的讓步，或者干脆就此罷休。

然而，白宮并未因此分散注意力，反而失去了耐心。5月1日的一項(xiàng)行政命令授權(quán)財(cái)政部和國務(wù)院立即對在礦業(yè)、能源和金融等戰(zhàn)略領(lǐng)域與古巴國有企業(yè)做生意的外國公司實(shí)施二級制裁。對古巴復(fù)雜嚴(yán)密的制裁網(wǎng)絡(luò)——包括自1962年起實(shí)施的貿(mào)易禁運(yùn)——長期以來一直影響著其他國家與古巴的往來。但古巴境內(nèi)的外國投資者和運(yùn)營商從未被直接威脅過將失去進(jìn)入美國金融體系的渠道。已有數(shù)家公司因此暫停了在古巴的業(yè)務(wù)。

隨后便是拉特克利夫（John Ratcliffe，美國中央情報(bào)局局長）對哈瓦那的訪問，而就在一天前，古巴能源部長剛剛公開承認(rèn)該國已無石油儲備（不祥之兆的是，中情局代表團(tuán)中包括了抓捕馬杜羅行動的負(fù)責(zé)人）。這一極不尋常的接觸向古巴情報(bào)部門負(fù)責(zé)人傳遞了一個(gè)明確信號：華盛頓仍對達(dá)成協(xié)議持開放態(tài)度，但機(jī)會之窗正在關(guān)閉，特朗普關(guān)于“拿下古巴”的臆想應(yīng)被認(rèn)真對待。改革經(jīng)濟(jì)、釋放政治犯，以及（對中情局而言最重要的）切斷與俄羅斯和中國的安全關(guān)系，包括關(guān)閉兩國在古巴境內(nèi)的監(jiān)聽站。如若無所作為，哈瓦那將明白，特朗普政府對古巴的關(guān)注絕非只是那位古巴裔美國國務(wù)卿（盧比奧）的個(gè)人心頭好。

最終，在5月20日，佛羅里達(dá)南區(qū)聯(lián)邦檢察官起訴勞爾·卡斯特羅，指控其下令于1996年在國際水域上空擊落兩架由古巴裔美國人駕駛的美國民用飛機(jī)，導(dǎo)致三名美國公民和一名美國合法居民遇難。其中的象征意義不言而喻。對古巴民族主義者而言，5月20日既是1902年共和國誕生的日子，也標(biāo)志著獨(dú)立后秩序開始受到美國干預(yù)的制約。即便這次起訴的主要目的是將哈瓦那拉回談判桌前，或是取悅古巴裔美國選民，它也為美國采取軍事行動提供了法律借口。近期有媒體報(bào)道稱，哈瓦那已儲備了300架由俄羅斯和伊朗提供的防御性無人機(jī)，這更強(qiáng)化了政府關(guān)于古巴構(gòu)成安全威脅的論點(diǎn)。

位于古巴西北部馬坦薩斯灣入口處的港口和石油碼頭（圖源：紐約時(shí)報(bào)）

協(xié)議的可能形態(tài)

關(guān)于哈瓦那為何拒絕向華盛頓做出更實(shí)質(zhì)性讓步，常見的解讀是古巴官員頑固不化或意識形態(tài)僵化。但這種解釋低估了他們立場的理性，也低估了古巴治理的失靈。古巴領(lǐng)導(dǎo)層并非單一的行動主體。權(quán)力分散在至少四個(gè)相互重疊的中心：依然具有影響力的卡斯特羅及其核心圈子；控制著該國約40%GDP（且卡斯特羅家族在其中擁有直接利益）的軍事經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體——企業(yè)管理集團(tuán)；安全與情報(bào)部門；以及古巴共產(chǎn)黨和國家官僚機(jī)構(gòu)。

蓋薩集團(tuán)（GAESA）希望保持其經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位（譯者注：該公司是一家古巴的大型企業(yè)綜合集團(tuán)，由古巴武裝部隊(duì)擁有并經(jīng)營。作為古巴“最具權(quán)力的機(jī)構(gòu)之一”，據(jù)估計(jì)其控制了至少40%的古巴經(jīng)濟(jì)，其收入約為國家預(yù)算的三倍），而任何對私營部門的真正開放都將威脅到這一地位。安全部門希望維持與北京和莫斯科的關(guān)系，而與華盛頓的任何深度和解都將迫使他們重新談判這些關(guān)系。古巴黨機(jī)構(gòu)擔(dān)心，有意義的政治開放將加速對其本已陷入危機(jī)的國內(nèi)合法性的挑戰(zhàn)。而九十多歲高齡的卡斯特羅則將任何要求他下臺的協(xié)議視為對其晚年計(jì)劃以及他與兄長菲德爾所代表的革命事業(yè)的生存威脅。

與華盛頓談判威脅到所有這些利益群體。他們集體抵制并不令人意外。同樣不令人意外的是，沒有出現(xiàn)一個(gè)明確的“德爾西式”人物來背叛上級、聽命于美國。令人意外的是，古巴領(lǐng)導(dǎo)層竟如此徹底地任由這些否決權(quán)來驅(qū)動其對外戰(zhàn)略。每僵持一個(gè)月，都會進(jìn)一步耗盡任何古巴政府治國所需的外匯儲備、基礎(chǔ)設(shè)施和社會耐心。抵抗的邏輯可以理解，但這同樣是一種慢性自殺。

事實(shí)上，哈瓦那可能接受的協(xié)議框架數(shù)月前就已可見端倪。三月份，美國官員告訴古巴同行，他們希望在戰(zhàn)略領(lǐng)域看到進(jìn)展。這意味著要放寬關(guān)于自由表達(dá)（free expression）和結(jié)社（association）的法律，釋放高知名度政治犯，包括自2021年7月席卷全國的大規(guī)模抗議以來被拘留的人員。美方還在敦促哈瓦那承諾進(jìn)行廣泛的市場改革，真正向私營部門投資開放經(jīng)濟(jì)——包括來自古巴僑民的投資——并大幅縮小蓋薩集團(tuán)的影響力。

優(yōu)先事項(xiàng)清單還包括要求古巴同意縮減與俄羅斯和中國的情報(bào)與安全關(guān)系。此外，由于法治和財(cái)產(chǎn)保護(hù)對于恢復(fù)投資者信心至關(guān)重要，華盛頓希望哈瓦那承諾與美國及中立的國際仲裁機(jī)構(gòu)合作，建立一個(gè)公正而非懲罰性的補(bǔ)償框架，以解決自1959年和1960年古巴政府征用美國私營企業(yè)以來積壓的大量未決財(cái)產(chǎn)索賠。這些步驟不必一次性完成。但如果能分批推進(jìn)，它們可以說服華盛頓相信古巴對改革的承諾是真實(shí)的。這將代表古巴數(shù)十年來最重大的內(nèi)部變革，而華盛頓可以將其作為一場勝利來宣傳。

作為交換，并同樣按順序進(jìn)行，美國可以取消其最嚴(yán)厲的懲罰措施，將古巴從支持恐怖主義國家名單中移除，并撤銷5月1日實(shí)施二級制裁的行政命令。華盛頓還可以放寬前往古巴旅行的規(guī)定；允許美國企業(yè)重返旅游業(yè)、礦業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域；并授權(quán)對古巴私營中小型企業(yè)進(jìn)行投資。此外，美國可以暫停執(zhí)行《古巴自由和民主聲援法》（The Libertad Act）第三章，該條款是國際投資的一大障礙，因?yàn)樗试S美國索賠人起訴那些在原告曾被卡斯特羅政府沒收的古巴財(cái)產(chǎn)上經(jīng)營的外國公司（譯者注：該法案又稱《赫爾姆斯-伯頓法案》，于1996年3月由時(shí)任美國總統(tǒng)比爾·克林頓簽署生效，旨在強(qiáng)化對古巴的經(jīng)濟(jì)封鎖）。

從技術(shù)上講，《古巴自由和民主聲援法》將全面解除美國貿(mào)易禁運(yùn)的條件設(shè)定為古巴存在一個(gè)民主過渡政府。但如果哈瓦那能以足夠重組的領(lǐng)導(dǎo)層來配合真正的經(jīng)濟(jì)開放，華盛頓或許可以創(chuàng)造性地解釋“過渡”這一概念，即使沒有完全民主化，也能放寬制裁。這樣的安排不會排除更廣泛的政治變革。相反，它會給政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)間來確保一個(gè)雙方都能接受的退出路徑，同時(shí)讓公民社會得以重建。誠然，古巴當(dāng)局迄今對退出路徑幾乎沒有表現(xiàn)出興趣。但這樣的退出路徑肯定比等待他們的其他結(jié)局更可取：持續(xù)的經(jīng)濟(jì)崩潰，帶來更大的社會苦難和不穩(wěn)定，其嚴(yán)重程度足以促使美國用武力推翻該政權(quán)。

這種分步走的安排也符合本屆政府在委內(nèi)瑞拉等其他地方的行事風(fēng)格：優(yōu)先考慮穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)開放和安全重組，同時(shí)將民主化視為一個(gè)更長期的過程。這種做法也與此前數(shù)屆政府（包括第一屆特朗普政府）對古巴政策的基調(diào)相呼應(yīng)，即傾向于優(yōu)先實(shí)現(xiàn)更具體的目標(biāo)，而非立即實(shí)現(xiàn)美國法律中載明的那些最高綱領(lǐng)目標(biāo)。這些具體目標(biāo)包括：擴(kuò)大私營企業(yè)的空間、減少軍方對經(jīng)濟(jì)的控制、釋放政治犯、放寬對信息流動的限制，以及削弱哈瓦那與美國對手的安全關(guān)系。

一輛標(biāo)志性的古巴老爺車在哈瓦那街頭緩緩駛過，一旁的巨幅廣告牌上，依次展示著古巴已故領(lǐng)導(dǎo)人菲德爾·卡斯特羅、前領(lǐng)導(dǎo)人勞爾·卡斯特羅以及現(xiàn)任總統(tǒng)迪亞斯-卡內(nèi)爾的肖像（圖源：路透社）

機(jī)不可失，時(shí)不再來

達(dá)成此類協(xié)議的時(shí)間窗口并非永久存在。不妨考慮盧比奧因素。多年來，他一直是美國政壇對古巴最持鷹派立場的聲音之一。恰恰是這種定位，可能使他擁有獨(dú)特的能力去推銷一項(xiàng)其他政治人物無法推銷的談判安排。盧比奧不是尼克松，而且他是在一位善變的總統(tǒng)手下行事，這位總統(tǒng)在孤立主義的脫鉤和戲劇性的升級之間搖擺不定。盡管如此，在當(dāng)今共和黨中，如果有哪個(gè)人物能夠團(tuán)結(jié)古巴裔美國人群體、國會共和黨人以及至少部分民主黨人，共同支持與哈瓦那達(dá)成一項(xiàng)分階段且持久的解決方案，那個(gè)人就是盧比奧。

其次是古巴經(jīng)濟(jì)處境的冰冷現(xiàn)實(shí)。在特朗普第二任期的剩余歲月里，古巴公民根本無法承受在外部壓力下日益深化的經(jīng)濟(jì)困苦。嚴(yán)重的財(cái)政失衡、沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)以及外部融資渠道的匱乏，意味著政府的回旋余地幾乎已經(jīng)消失殆盡。哈瓦那或許擔(dān)心更深層次改革進(jìn)程可能帶來的短期陣痛，但事實(shí)是，這種陣痛已然來臨：古巴人的收入崩潰，對商品和服務(wù)的需求萎縮，農(nóng)業(yè)和制造業(yè)凋敝，勞動力因移民而空心化。

在絕望之中，仍有一些積極的雙邊趨勢可以加以利用。古巴的私營部門自2021年中小企業(yè)合法化以來不斷擴(kuò)大，如今在支持部分民眾渡過當(dāng)前危機(jī)方面發(fā)揮著重要作用。自奧巴馬任期以來，歷屆美國政府都將支持古巴獨(dú)立企業(yè)作為政策重點(diǎn)，甚至特朗普現(xiàn)在也允許古巴的私營企業(yè)進(jìn)口燃料。這為設(shè)立更多制裁豁免以培育該行業(yè)的增長創(chuàng)造了機(jī)會。美古關(guān)系可能正處于幾十年來最緊張的時(shí)期，但兩國之間的直航航班仍在繼續(xù)，并且根據(jù)現(xiàn)有禁運(yùn)漏洞進(jìn)行的糧食和農(nóng)產(chǎn)品雙邊貿(mào)易正創(chuàng)下紀(jì)錄。來自美國僑民的匯款是普通古巴人獲得硬通貨的最大來源之一。古巴島內(nèi)與海外僑民之間的有機(jī)和解，其進(jìn)展程度已超出大多數(shù)觀察人士的認(rèn)知。

然而，即使向僑民投資、私營企業(yè)和雙邊貿(mào)易更充分地開放，其本身也無法產(chǎn)生使古巴搖搖欲墜的電網(wǎng)現(xiàn)代化、為銀行系統(tǒng)注入新資本或重建基礎(chǔ)設(shè)施所需的那種資本規(guī)模。這類資本歷來是通過多邊架構(gòu)提供的：國際貨幣基金組織、世界銀行以及西方政府的雙邊項(xiàng)目。但隨著歐洲各國將資源從發(fā)展援助轉(zhuǎn)向國防開支，來自歐洲政府的資金正變得越來越稀缺。古巴無法指望其他多邊機(jī)構(gòu)提供緊急融資，因?yàn)樗皇沁@些機(jī)構(gòu)的成員，而沒有華盛頓的同意，它也無法成為成員。

比較案例更能凸顯當(dāng)前的利害關(guān)系。1986年，越南在嚴(yán)重危機(jī)中啟動了市場改革，但其國家能力完好，人口年輕，且所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入騰飛階段。1989年，波蘭在轉(zhuǎn)型脫離社會主義時(shí)，其經(jīng)濟(jì)正在崩潰，但它繼承了功能性的制度，并幾乎立即獲得了西方的融資，這使其走上了最終加入歐盟的道路。今天的古巴既沒有越南的人口紅利，也沒有波蘭的外部融資渠道。它的生產(chǎn)基礎(chǔ)更加惡化，勞動力年齡更大且因移民而流失更嚴(yán)重，并且面臨著遠(yuǎn)不如從前那么慷慨的全球環(huán)境。

一艘向古巴運(yùn)送人道主義援助物資的船只（左）在引航船的指引下駛?cè)牍吣歉郏▓D源：新華社）

歷史的回響

古巴領(lǐng)導(dǎo)人對在極端美國壓力下談判該島的政治和經(jīng)濟(jì)未來感到畏縮，這是可以理解的，因?yàn)檫@喚起了痛苦的歷史記憶。1901年，起草古巴第一部共和國憲法的代表們面臨著一個(gè)痛苦的困境：華盛頓將以《普拉特修正案》（The Platt Amendment）對古巴主權(quán)施加憲法限制，作為結(jié)束其在1898年美西戰(zhàn)爭后長達(dá)四年軍事占領(lǐng)的條件。菲德爾·卡斯特羅和其他革命者后來宣稱，接受這些條款是對19世紀(jì)古巴獨(dú)立戰(zhàn)士為之獻(xiàn)身的理想的根本性背叛。

但一些實(shí)際參與制憲的代表并不認(rèn)為他們的選擇是投降，而是試圖在異常嚴(yán)苛的約束下保全一個(gè)脆弱的民族。他們尋求爭取到足夠的主權(quán)以使古巴能夠生存下去，并為日后實(shí)現(xiàn)更徹底的獨(dú)立留下可能性。

古巴當(dāng)前的困境并不完全相同。哈瓦那也不應(yīng)僅僅因?yàn)槿A盛頓的要求就推行經(jīng)濟(jì)和政治改革。但古巴人民理應(yīng)擁有一個(gè)可行的未來。而古巴當(dāng)局能夠采取的拯救國家的最合乎邏輯——盡管具有殘酷諷刺意味——的途徑，就是與那個(gè)正在對其經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重傷害的強(qiáng)權(quán)進(jìn)行談判：美國，因?yàn)樗彩俏ㄒ荒軌蚯袑?shí)支持古巴復(fù)興的國家。變革看起來越來越不可避免。問題在于，變革將通過混亂的崩潰、暴力的外國干預(yù)，還是通過哈瓦那仍有發(fā)言權(quán)的逐步轉(zhuǎn)型來實(shí)現(xiàn)。

本文作者

Michael J. Bustamante

邁阿密大學(xué)古巴及古巴裔研究領(lǐng)域的埃米利奧·巴卡迪·莫羅教授席位。

Ricardo Herrero

古巴研究小組執(zhí)行主任。

本文譯者

王希圣

香港中文大學(xué)（深圳）前海國際事務(wù)研究院研究助理。

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校對｜周宇笛

排版｜許梓烽

初審｜覃筱靖

終審｜馮簫凝