政策要求“更加積極”，財政支出卻連降兩個月，什么信號？

文/識局智庫研究組

前天（6月22日），財政部公布了最新財政收支情況數(shù)據(jù)。

其中有一個很多人可能沒怎么留意，但是十分重要的細(xì)節(jié)：5月份全國一般公共預(yù)算支出同比下降1.6%，這是繼4月下降3.2%之后的連續(xù)第二個月下滑。

連續(xù)兩個月負(fù)增長，直接五月累計支出的增速拉到了0.8%——幾乎原地踏步。

要知道，去年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和今年的政府工作報告都明確給財政政策定調(diào)：更加積極。

今年的赤字率也明確按4%左右安排，赤字規(guī)模5.89萬億元，新增專項債額度4.4萬億元，這些數(shù)字都是歷史高位。

錢在賬上，政策方向也很清楚，但支出端卻在收縮。這不是簡單的“花錢慢”，而是某種更深層的信號在釋放。

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要理解這個反常，得先看看錢是怎么花的。

財政支出的大頭在地方，地方的錢又高度依賴專項債。今年一季度，新增專項債發(fā)行明顯前置，1到2月就發(fā)了8242億元，3月又發(fā)了約3357億元，一季度累計約1.16萬億元，節(jié)奏比往年快得多。

但進(jìn)入二季度，發(fā)行節(jié)奏顯著放緩，4月、5月單月發(fā)行量僅在1600億至1700億元左右，明顯低于一季度各月超3000億元的水平。

錢不是沒有了，全年4.4萬億元的額度擺在那里。問題是，錢批下來了，地方看起老卻有些按兵不動。

地方在等什么呢？

2026年是“十五五”開局之年，按常理項目儲備應(yīng)該充足。各地年初確實也在密集開工。

但“十五五”專項規(guī)劃的具體方向仍在細(xì)化，地方在二季度對哪些項目能納入規(guī)劃、哪些不能，有可能心里還不是太有底。

在此情勢下，地方可能選擇與其現(xiàn)在倉促上馬一個可能不符合規(guī)劃方向的項目，不如等一等。

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這種“等文件”的慣性，在基層治理中并不新鮮。但今年的一個特殊之處在于，等的不只是規(guī)劃，還有一輪正在推進(jìn)的專項債專項檢查。

過去幾年的專項債使用過程中，暴露了不少問題——資金閑置、項目爛尾、收益測算虛高。現(xiàn)在上面來查，下面自然要謹(jǐn)慎。寧可不花，也不能花錯，有可能成為很多地方的隱性“默契”。

這種心態(tài)的蔓延，正在產(chǎn)生一個悖論：當(dāng)“防風(fēng)險”本身成為最大的風(fēng)險，政策執(zhí)行就出現(xiàn)了“收縮效應(yīng)”。

財政政策“更加積極”的定調(diào)，本意是通過擴(kuò)大政府投資來對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，但如果地方政府因為擔(dān)心問責(zé)而減少支出，積極的財政政策就會在實際執(zhí)行中變成“中性”甚至“偏緊”。

這不是政策設(shè)計的問題，而是政策傳導(dǎo)機(jī)制的問題。中央定調(diào)、地方執(zhí)行，中間隔著層層過濾，每一層都在做風(fēng)險收益的計算，最終到達(dá)基層時，政策的力度可能已經(jīng)衰減大半。

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更值得玩味的是支出結(jié)構(gòu)的變化。

1到5月累計，社會保障和就業(yè)支出同比增長6.3%，債務(wù)付息支出增長5.1%，這些“剛性支出”保住了。

但教育、交通運輸?shù)绕溆嗫颇恐С鰟t不同幅度下降。

這透露出一個傾向：在總量受限的情況下，地方政府優(yōu)先保的是“底線”——工資、社保、基本運轉(zhuǎn)，而能夠拉動經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)展性支出”在讓位。

科技投入的較大大幅下滑尤其值得警惕，這與年初強(qiáng)調(diào)的“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”形成了明顯落差。錢不是沒花，而是花在了“保底線”而非“促增長”上。

這種結(jié)構(gòu)性的騰挪，也反映了地方財政的真實困境。土地出讓收入的持續(xù)低迷，讓地方政府的“第二本賬”越來越薄。

1到5月，國有土地使用權(quán)出讓收入僅完成8048億元，同比下降28.7%，導(dǎo)致同期地方政府性基金收入同比縮水23.2%。

這遠(yuǎn)未達(dá)到年初預(yù)期——3月全國人代會通過的預(yù)算報告預(yù)計地方政府性基金收入與上年基本持平。

雖然中央通過轉(zhuǎn)移支付和超長期特別國債在輸血，但地方自身的造血能力依然較弱。當(dāng)收入端承壓，支出端又面臨化債和保民生的雙重擠壓，地方政府的投資沖動自然被抑制。

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4%的赤字率看起來很高，但扣除還本付息、人員經(jīng)費等剛性支出后，真正能夠靈活支配的錢并沒有想象中那么多。

前五月全國一般公共預(yù)算支出累計完成年初預(yù)算的37.9%，與前幾年同期基本相當(dāng) ，這說明支出進(jìn)度本身不算異常滯后，而是節(jié)奏后置：一季度發(fā)力，二季度觀望，下半年再沖刺。

但問題在于，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的時候，財政支出的節(jié)奏很重要。一季度發(fā)力、二季度放緩、三季度再發(fā)力，這種“脈沖式”的節(jié)奏，遠(yuǎn)不如持續(xù)穩(wěn)定的支出更能提振市場信心。

企業(yè)和居民部門的預(yù)期是連續(xù)的，如果政府投資忽冷忽熱，微觀主體的決策也會趨于保守。

更何況，前五月地方一般公共預(yù)算支出同比微降0.1%，而中央本級支出增長6.5%，這種“中央熱、地方冷”的反差，說明地方政府的活力正在受到抑制。

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往深處看，這個現(xiàn)象觸及了中國財政政策的一個老問題：積極的財政政策，積極的是“赤字”還是“支出”？

如果赤字率提高了，但支出增速上不去，積極就停留在紙面上。

4%的赤字率安排，需要通過發(fā)債來融資，而發(fā)債的節(jié)奏、資金的投向、項目的質(zhì)量，每一個環(huán)節(jié)都會影響最終效果。

當(dāng)前專項債發(fā)行的放緩，與其說是“錢的問題”，不如說是“項目的問題”和“人的問題”。地方政府的投資意愿和能力，在多重約束下出現(xiàn)了階段性的下降。

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接下來幾個月是關(guān)鍵觀察窗口。

6月以來新增專項債發(fā)行已回升至接近5000億元，如果這種回暖能夠持續(xù)，三季度的基建投資有望獲得支撐。

但如果發(fā)行節(jié)奏再度低迷，政策層面可能需要調(diào)整項目審批流程，或者對地方政府的考核機(jī)制作出微調(diào)，以重新激活支出動力。

畢竟，財政政策的乘數(shù)效應(yīng)，只有在錢花出去、項目動起來之后才能顯現(xiàn)。錢在賬上，只是數(shù)字；錢到了項目、到了企業(yè)、到了就業(yè)，才是政策。

對于市場而言，連續(xù)兩個月的財政支出下降，是一個需要認(rèn)真對待的信號。它意味著政策從“定調(diào)”到“落地”的距離，可能比預(yù)期的要長。

在評估下半年經(jīng)濟(jì)走勢時，不能只看赤字率這個數(shù)字，更要看支出端的實際進(jìn)度。

如果“更加積極”的財政在執(zhí)行層面持續(xù)打折扣，宏觀政策的托底效果就會減弱，市場可能需要調(diào)低對基建投資和經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期。

當(dāng)然，這種調(diào)整也可能是暫時的。隨著“十五五”專項規(guī)劃的逐步明晰，以及專項債檢查工作的推進(jìn)，地方政府的觀望情緒有望緩解。

但即便如此，這次“錢在賬上”的經(jīng)歷也提醒我們：財政政策的有效性，不僅取決于定調(diào)的高低，更取決于執(zhí)行機(jī)制是否通暢。

當(dāng)“防風(fēng)險”的弦繃得太緊，“促發(fā)展”的手腳就可能被束縛。如何在兩者之間找到動態(tài)平衡，是接下來政策層面需要回應(yīng)的命題。

錢還在賬上，但時間窗口在收窄。積極的財政政策，最終要靠一筆一筆的支出來證明。

連續(xù)兩個月的下降，是一個提醒，也是一個問號。問號不是懸在政策定調(diào)上，而是懸在從中央到地方的傳導(dǎo)鏈條上。

形勢不等人啊，油門得加緊踩起來！