觀點丨秦虹：破解空間瓶頸，激活存量潛能

秦虹

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

城市更新研究中心主任

當前，我國城市發展正從增量擴張階段全面轉向存量提質階段。城市更新承載著改善民生、激發經濟活力、優化空間結構、傳承歷史文脈等多重使命，但在實踐中卻長期面臨落地難的困境。究其原因，快速城鎮化時期形成的土地管理政策體系，與存量時代復雜多元的更新需求不相匹配是重要因素之一。近期國家頒布的《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），針對土地政策作出了適應性調整。這種精準回應現實需求的變革，成為《規劃》最具價值的亮點之一，其核心內容可歸納為以下六個方面：

通過正面清單引導 支持土地混合開發與空間復合利用

傳統城市規劃管理遵循“單一用途分區”原則，工業、商業、居住等用地類型界限分明。在此模式下，老舊廠房、閑置商辦、低效樓宇等存量空間推進功能更新時，首先面臨“用途不符”的剛性約束。變更用途需啟動復雜的控制性詳細規劃修改程序，涉及多個部門，審批周期漫長，結果也存在高度不確定性?！兑巹潯访鞔_提出“制定土地混合開發和空間復合利用的正面清單并明確規劃管控要求”，將極大便利企業根據市場需求匹配空間資源，有效降低更新實施難度。與之配套的“多部門并聯審批”流程再造，將過去的“串聯”審批轉為“并聯”模式，城市更新項目的審批時間將大幅壓縮，審批效率顯著提升。

優化土地用途轉換過渡期政策 減輕企業經營負擔

對于存量更新項目而言，除了“不敢轉性”的顧慮，還面臨“轉不起”的現實困境。過去雖有“5年內按原用途和權利類型使用土地”的過渡期政策，但存在明顯局限?！兑巹潯窂娜齻€方面優化了過渡期政策：一是將原先固定的5年期限調整為原則上不超過5年，部分城市已在探索更長過渡期，使期限設定更具彈性；二是將適用范圍從原先限定的新產業、新業態，擴展至所有“國家支持的產業、行業”，讓更多項目能夠享受政策紅利；三是明確過渡期滿后可選擇“租賃”或“協議出讓”的處置方式，其中“按年繳納租金”的選項可有效減輕企業經營負擔，將一次性資本性支出轉化為可分攤的長期運營成本，為“以長期運營收益覆蓋投資成本”提供了可能。

推動多方協作更新 合理減輕土地整合中的稅費壓力

城市更新面臨的另一核心障礙是“產權碎片化”。多主體合作更新的最大經濟阻力在于高額稅費成本——涉及土地增值稅、契稅、企業所得稅等，往往直接削弱了合作意愿?！兑巹潯访鞔_提出“合理減輕土地整合、置換、聯合開發過程中的稅費壓力”。此項政策的落地，將有效緩解產權整合中經濟負擔過重的問題。各權利人的交易成本有望顯著降低，“抱團取暖”式的聯合自主更新將更具可行性，大量因產權分散而長期“沉睡”的存量空間也有望被激活。

規范多元化供地方式 精準對接多樣化需求

傳統“招拍掛”凈地出讓模式不適用于存量更新。《規劃》提出規范“彈性年期、先租后讓、長期租賃”，并支持“帶方案出讓”等土地供應方式。這種多維度、多元化的選擇路徑，能夠精準對接不同項目在不同階段的差異化需求：協議出讓為原產權人自主更新提供了可行路徑；彈性年期與先租后讓使供地年限更貼合產業實際生命周期；長期租賃采用年租制，有效降低企業初始用地成本；“帶方案出讓”則將管控節點從“事后驗收”前移至“事先約定”，確保建成品質剛性落實，是保障更新質量的重要舉措。

推進工商業用地使用權續期 回應市場關切

20世紀90年代初大規模出讓的工商業用地，目前剩余使用年限普遍不足20年。長期以來，續期政策缺乏明確指引，導致資產估值困難、投資預期不穩定、優質資產面臨貶值風險等三重困境?！兑巹潯访鞔_提出“依法穩妥推進工商業用地使用權續期”，正是對市場這一深度關切的積極回應。這一提法首次將續期工作明確為可預期的任務，推動政策導向從“被動應對”轉向“主動謀劃”，為未來數年集中出現的續期需求提前構建規則框架，有助于穩定市場長期預期，為存量資產注入流動性預期與投資信心。隨著續期標準、辦理流程及地價機制的逐步明確與務實落地，沉睡的工商業用地才能真正被“喚醒”。

創新確權登記服務 打通資產流通“最后一公里”

城市更新的價值最終需通過資產的確權與流通得以體現。一個更新完成的項目，若無法完成不動產登記，便意味著資產既不能抵押融資，也難以交易流轉。傳統不動產登記規則基于“二維平面宗地”和“單一用途”設定，在面對存量更新中的混合用途、立體開發、歷史遺留等復雜產權問題時，往往力不從心?！兑巹潯吩诓粍赢a登記領域實現了多維度創新。首先，提出分層確權，打破一宗地僅能登記單一用途的二維慣性，允許對同一地塊按不同用途、不同空間層次實施分段、分層、分權登記；其次，引入預告登記和“按戶首次登記”等措施，有效適配混合利用、功能兼容、立體開發、自主更新等復雜城市更新項目的產權管理需求；第三，政策特別明確簡化歷史建筑不動產登記申請材料，精準破解歷史建筑更新中長期存在的“材料缺失、確權困難”難題。

城市更新“十五五”規劃中的土地政策，是一份直面現實痛點、兼具頂層設計與務實導向的文件。它通過正面清單、彈性供地、過渡期優化、稅費激勵、立體確權等系統性舉措，著力打通全鏈條的土地制度堵點。隨著政策落地及配套細則出臺，城市更新的制度性交易成本有望降低，社會資本參與的積極性與安全感或將顯著提升。這為擺脫“大拆大建”的路徑依賴、轉向可持續的有機更新模式，提供了堅實的制度保障。

文章來源：中國建設報

微信編輯：張菁菁

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