跨度10年，涉及8省市，中國腦機接口政策體系全景解讀 | 年中盤點vol.2

2026年3月，全國人大審議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，將腦機接口與量子科技、具身智能等并列為未來產業重點培育方向，標志著這一前沿技術正式上升為國家戰略。從2024年初七部委聯合發文將腦機接口納入首批9大未來產業培育目錄，到2025年工信部等七部委發布首個腦機接口產業系統性實施意見，再到2025-2026年八省市密集出臺地方專項行動計劃——一場圍繞腦機接口的政策體系已全面鋪開。

本文基于2024年至2026年6月間出臺的14份腦機接口領域重要政策文件，從國家頂層設計到地方產業布局，從倫理標準建設到醫療服務定價，全景式解讀中國腦機接口政策體系的構建邏輯與演進脈絡，為政策研究者、產業從業者和投資人提供系統性參考。

腦機接口政策：從 “十三五” 至 “十五五” 的10年產業布局

中國腦機接口政策的行業的公認起點是2016年的“十三五” 國家科技創新規劃，規劃將腦科學與類腦研究列入“科技創新 2030— 重大項目”（中國腦計劃），明確定位：

以腦認知原理為主體，以類腦計算與腦機智能、腦重大疾病診治為兩翼，搭建關鍵技術平臺，搶占腦科學前沿研究制高點。

來源：國務院關于印發“十三五”國家科技創新規劃的通知

這里的腦機智能，就是當下腦機接口（BCI）的官方早期統稱，是國家層面第一次在頂層國家級科技規劃中，把腦機交互技術確立為國家級戰略攻關方向，因此成為行業公認腦機接口政策起點。

十年彈指，2026年3月全國人大通過的"十五五"規劃綱要。這份關乎國家五年發展方向的綱領性文件，明確將腦機接口列為未來產業重點培育方向，與量子科技、具身智能等并列為新經濟增長點。

而在這之前，2025年7月23日，工信部等七部委聯合發布《關于推動腦機接口產業創新發展的實施意見》（工信部聯科〔2025〕164號），這是中國首個針對腦機接口產業的系統性頂層文件，覆蓋技術研發、產品制造、臨床應用、生態建設全鏈條，國家層面首次為這一產業畫出完整的路線圖。

國家性綱領政策文件的接力頒布，為各地方政府制定配套政策提供了"上位法"依據，直接催生了2025年下半年至2026年上半年地方專項行動計劃的密集出臺。

地方競速：八省市的目標分化與路徑博弈

截至2026年6月，全國已有8個省市出臺了腦機接口專項行動計劃，形成了一幅各具特色的地方產業競速圖景。

時間線梳理：誰先起跑？

從時間節奏看，北京和上海在2025年初率先出臺，搶占了政策先手；四川、山東在2025年5月密集跟進；江蘇、天津、廣東、安徽則在2026年上半年完成布局。這些政策發布的節奏形成了 “先行試點 — 國家頂層定調 — 各地差異化迭代” 的有序體系。晚發布的省份在政策設計上擁有更大的博弈空間和后發優勢，可以借鑒先行者的經驗教訓，同時避免同質化競爭。

對比較成熟領域如新能源、通用人工智能多為 “頭部省市同步發文、全國 3 年左右全覆蓋”，腦機接口 8 省市一年半梯度落地節奏不算慢。

以新能源領域為例，2020 年國家雙碳頂層文件出臺后，江浙滬、廣東、山東、內蒙古等頭部省份2020~2021 年集中同步發布新能源專項規劃；至 2024 年底全國 31 個省級行政區全部出臺配套方案，前后約3年。

而腦機接口屬于前沿高門檻賽道，技術、臨床、產業資源集中在少數區域，多數省份無配套科研與產業基礎，存在調研、資源匹配周期。整體來看，具備產業基礎、能發布獨立專項政策的省份，預計2027 年底基本完成全覆蓋。無成熟產業基礎省份，多僅在未來產業規劃內設章節，不會單獨出臺專項行動方案。

目標梯隊與實施模式：八省市的路徑分化

各省市設定的發展目標、財政支持力度和產業實施路徑來看，可以清晰地區分出三種類型，共同揭示了地方腦機接口政策設計的深層邏輯。

全鏈條覆蓋的激進擴張型

這一類型特征是：產業規模目標量化、財政投入力度大、政策工具覆蓋全鏈條。

廣東：設定了百億級核心產業規模和千億級輻射規模的宏大目標，政策工具最全，覆蓋"研發—轉化—上市—保險"全鏈條。部署"創新策源""平臺筑基""融合賦能""聚鏈躍升""生態護航"五大行動16條舉措，支持深圳打造全球腦科學與腦機工程產業集聚區、廣州建設"廣州腦谷"，形成"廣深策源、珠三角配套"的全鏈條產業體系。依托80家重點企業（全國第一）、360多項專利的產業基礎，深圳攻堅侵入式芯片和核心電極，廣州深耕康復醫療與消費級腦機終端，佛莞承接硬件量產。

江蘇：全鏈條覆蓋型模式的核心邏輯是覆蓋產業鏈上下游所有環節，從基礎研究、核心技術攻關、產品研發、臨床試驗到產業配套，形成完整的產業生態。其優勢在于產業集聚效應強、上下游協同效率高，但對地方財政和產業基礎的要求也最高。江蘇在政策中明確提出"打造長三角BCI產業集群"，也是這一模式的體現——利用長三角制造業和科創資源的優勢，構建從芯片、電極到終端產品的完整產業鏈。

天津：則以百億產業基金群為核心抓手，資本規模最大，金融工具最豐富（含科創貸、IPO綠色通道、融資租賃等），體現了北方城市在產業基金運作方面的優勢。

高端突破的進取型

這一類型包括上海、北京、天津、山東，各有側重：

上海：主攻硬技術突破和產業鏈國產化，布局非侵入式和植入式兩條技術路線，更側重市場化機制（引導社會資本、搭建產學研平臺）而非直接財政撥款。

北京：依托清華、北大等高校在腦科學基礎研究的領先地位，企業生態最為完整，國內首個省級BCI專項政策的先發優勢明顯。

天津：側重醫療植入式BCI的研發轉化，與上海、北京共同構成國家腦機接口戰略科技力量的核心。

山東：目標量化偏務實，聚焦神經接口、柔性電極等產業鏈關鍵環節。

高端突破型模式聚焦于核心技術突破和國家級平臺建設，不追求產業規模的最大化，而是瞄準關鍵"卡脖子"技術和標準制定權。

單點尖兵穩健型

這一類型的策略更加聚焦，以核心資產為基礎尋求局部突圍：

安徽：聚焦合肥腦科學基地的局部優勢，力爭在特定領域實現領先。

四川：強調首例臨床突破和服務人次，以成都的醫療資源和華西醫院為依托，以西南區域市場為依托。

單點尖兵型模式的策略是依托某一核心資產或優勢領域，在細分賽道上實現局部領先。這種模式的投入相對可控，但在特定領域可以形成差異化競爭優勢。

值得關注的是各省市在人才爭奪方面的政策將在2026—2027年密集出臺，人才補貼和落戶政策將成為各地爭奪腦機接口高端人才的核心武器。復合背景人才（信息科學+神經科學+醫學）的溢價最為顯著。三種模式并非優劣之分，而是各地基于自身資源稟賦和產業基礎做出的理性選擇。隨著產業發展進入深水區，模式之間的交叉融合也將逐漸顯現。

政策全景分析與趨勢判斷

基于對14份政策文件的系統梳理和深度分析，我們得出以下四個關鍵結論：

結論一：政策體系已從"散點布局"升級為"系統構建"，腦機接口的"政策元年"已經到來

十年政策演進中，我國腦機接口產業徹底告別早期零散科研布局的發展模式，短短一年半完成體系化重塑。國家層面成功搭建起“綱領—專項—倫理—標準—收費”五位一體的全鏈條政策框架，覆蓋頂層戰略、產業落地、倫理監管、行業標準、臨床付費全核心環節，形成完整制度閉環。

結論二：醫療健康是最大公約數

八省市無一例外地將醫療健康列為腦機接口的首要應用場景。從國家醫保局的醫療服務收費立項，到各地方政策中對臨床應用的強調，醫療場景被普遍視為腦機接口最先實現商業化的突破口。這一共識的形成有其內在邏輯：醫療領域的剛需性強、支付意愿高、監管路徑相對清晰（已有醫療器械注冊審批通道），且能產生明確的社會價值。

國家醫保局 2025 年《神經系統類醫療服務價格項目立項指南（試行）》是各省市腦機接口醫療定價文件的上位政策依據，為全國臨床收費搭建統一標準底座。以此指南為框架，湖北、浙江、上海等 9 省市陸續出臺省級專項價格文件，杭州同步發布市級配套細則。各地未脫離國家統一類目，僅結合本地經濟水平自主設置收費上限、劃分醫保報銷比例，避免各地標準割裂，實現跨區域臨床、產業協同。

在國家定規范、地方落細則的上下聯動清晰傳導鏈條之下，一方面破除了醫院臨床轉化壁壘，讓腦機接口診療項目合規運營；另一方面能穩定企業商業化預期，推動柔性電極、植入芯片等核心技術研發投入。同時配套醫保報銷，降低了患者就醫成本，能積累大規模臨床數據反哺技術迭代，從醫療體系的角度，加速了腦機接口技術從實驗室走向規模化醫療應用，為全國一盤棋的政策落地提供了有力的支持。

結論三：標準制定權是隱形戰場

工信部2024年啟動的腦機接口標準化技術委員會籌建方案，看似只是一個程序性舉措，實則牽動著整個產業的長期格局。參與標準制定的企業將獲長期護城河——標準一旦確立，后來者就必須按照先行者設定的技術路線和參數規范來設計產品，這等于為先行企業構筑了天然的競爭壁壘。多個地方政策中也出現了鼓勵本地企業參與國家乃至國際標準制定的條款，印證了這一判斷。

結論四：侵入式與非侵入式兩條路線加速分化

從政策導向上看，兩條技術路線的定位已逐漸清晰：

侵入式（植入式）路線

高風險、高回報，以醫療康復為主要應用場景（如癱瘓患者的運動功能恢復），對標Neuralink等國際前沿。天津、上海等地在政策中明確支持植入式BCI研發。這一路線的企業估值邏輯更接近醫療器械公司。

非侵入式路線

更安全、更易規模化，應用場景覆蓋醫療健康、消費電子、教育娛樂等多個領域。北京、江蘇等地在非侵入式領域布局較深。這一路線的企業估值更接近消費電子和可穿戴設備。

上海明確布局了兩條技術路線并行的發展策略，體現了對技術路線不確定性的審慎對沖。

整體而言，中國腦機接口產業已完成從十年科研蓄力到系統性政策落地的關鍵躍遷。國家層面五位一體的完整制度框架，筑牢了產業合規發展的核心根基，嘗試解決倫理、標準、臨床付費等核心卡點；地方層面形成了梯度發展、差異化競速的良性格局，各省市依托自身資源稟賦探索適配發展路徑，規避同質化內卷。

隨著十五五規劃明確戰略定位，疊加醫保配套、技術標準、產業扶持的全方位賦能，腦機接口技術的臨床轉化與市場化進程將持續提速，未來將持續依托政策紅利，實現核心技術突破、產業生態完善與民生醫療普惠的多重躍升，成為我國未來產業新的核心增長極。

? 腦機接口社區 | 素材截至2026年6月

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策劃丨腦機接口社區智庫

撰文丨佘佘、陳菲

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