一事不再罰，拆違不能重復罰

不少村民都有這樣的困惑：多年前自建房屋被認定違建并作出處罰，時隔多年，行政機關又重新立案，對同一棟房屋再次下達限期拆除文書，前后認定的違建面積還存在巨大出入。這樣的行政執法到底合法嗎？當事人該如何維權？

王愛秋與株洲市規劃局、株洲市人民政府規劃行政強制糾紛案

（2016）湘 0211 行初 57 號

一、律師簡介

羅立志，專職執業律師，現任湖南圣優律師事務所主任、高級合伙人，湘潭大學法律專業畢業，2001年正式執業，執業二十余年，湖南紅網常駐律師，深耕農村土地糾紛、集體經濟收益分配、征地補償、婦女權益保障等涉農民事案件多年。多次代理村民針對規劃部門違法拆違處罰維權案件，成功撤銷多份違法限期拆除文書，維護農村村民房屋財產權益。

二、案件基本事實

1.主體身份

原告：王愛秋，株洲市天元區泰山路街道辦事處新塘 9 隊本村村民；

被告一：株洲市規劃局，城鄉規劃行政管理執法機關；

被告二：株洲市人民政府，行政復議機關。

2. 房屋建設事實

2002 年，原告王愛秋在天元區泰山街道新塘 9 隊集體土地上修建兩棟二層房屋，磚混為主、局部磚木結構，地塊屬于城市規劃管控區域，建房全程未辦理規劃、國土行政審批手續。

3. 兩次行政處罰事實

1. 2014 年 8 月 19 日，株洲市規劃局作出株規罰字〔2014〕第 2207 號《行政處罰決定書》，認定原告違法建筑面積 212.18㎡，責令限期拆除該部分建筑；原告未自行拆除，該處罰文書未被撤銷、未結案。

2. 2016 年 3 月規劃局接到舉報后重新立案勘驗，2016 年 4 月 13 日作出株規限拆字〔2016〕第 0287 號《限期拆除違法建筑行政處罰決定書》，認定案涉房屋總面積 572.18㎡，要求原告 15 日內拆除全部房屋，逾期強制拆除。

4. 復議、訴訟流程事實

1. 原告不服限期拆除決定書，2016 年 4 月 28 日向株洲市政府申請行政復議；

2. 2016 年 6 月 12 日市政府出具（2016）株政復字第 68 號《行政復議決定書》，維持規劃局限期拆除決定；

3. 原告 2016 年 6 月 28 日收到復議文書，不服復議結果，向天元區人民法院提起行政訴訟；

4. 法院于 2016 年 9 月、10 月兩次公開開庭審理本案。

5. 各方答辯意見

（1）株洲市規劃局答辯意見：

原告 2002 年建房無規劃許可，屬于違法建筑；本案立案、勘驗、送達處罰告知、文書送達全程程序合法，適用《城鄉規劃法》64 條作出限期拆除于法有據，請求駁回原告訴請。

（2）株洲市人民政府答辯意見：

行政復議受理、送達答復通知、審核證據流程合規；原告房屋在城市規劃區未批先建屬于違法建設，規劃局拆除決定合法，維持原處罰的復議決定無誤，請求法院駁回起訴。

（3）原告方訴訟意見：

① 規劃局 2014 年已就案涉房屋作出拆除處罰，現再次作出全部房屋拆除決定，違反《行政處罰法》“一事不再罰” 規則，屬于重復處罰；

② 前后兩份處罰文書認定房屋面積數據相互矛盾，案件基礎事實認定不清；

③ 案涉房屋修建經過村委會同意，規劃部門直接作出全部拆除決定適用法律錯誤、行政行為違法，請求撤銷限期拆除決定書及復議維持決定。

三、本案核心爭議焦點

1. 株洲市規劃局先后針對同一處違法建筑作出兩份拆除類行政處罰，是否構成重復處罰、違反一事不再罰法定原則？

2. 前后兩份處罰文書對案涉房屋違法建筑面積認定數據不一致，案涉限期拆除決定書是否屬于主要事實認定不清、應當撤銷？

3. 株洲市人民政府維持違法限期拆除文書的行政復議決定書是否具備合法法律效力？

四、法律分析與裁判邏輯

1. 原告房屋確屬規劃違法建設，規劃局具備執法職權

法律依據

《城市規劃法》（1990 版，案涉建房時生效）第三十二條；《城鄉規劃法》第四十條、第六十四條；《湖南省實施〈城鄉規劃法〉辦法》第五十一條。

在城市規劃區內進行房屋建設，必須向規劃主管部門申請建設工程規劃許可證，未經審批擅自建房屬于法定違法建設；城鄉規劃主管部門有權對違法建筑作出限期拆除行政處罰。

事實匹配

原告 2002 年建房地塊納入天元區城市規劃范圍，全程未取得規劃審批手續，客觀構成違法建設，株洲市規劃局對轄區內違法建設具備查處執法權限。

2. 規劃局兩份拆除處罰針對同一標的、面積認定沖突，案涉 2016 年限拆決定書事實不清、違法應予撤銷

1. 一事不再罰原則法定約束

《行政處罰法》規定，針對當事人同一個違法行為，行政機關不得作出兩次以上同類罰款、拆除等行政處罰。規劃局 2014 年已針對案涉同一棟房屋作出拆除處罰，該文書未被撤銷、未結案，2016 年再次就同一房屋作出全域拆除決定，屬于重復處置同一違法建設行為。

2. 核心事實認定存在根本性矛盾

2014 年處罰僅認定 212.18㎡違建，2016 年限拆文書直接認定違建總面積 572.18㎡，兩份官方執法文書對同一房屋面積數據認定完全沖突，無合理解釋，直接導致案涉限期拆除決定主要事實不清、證據不足。

3. 行政行為效力結論

依據《行政訴訟法》第七十條，行政行為存在主要證據不足、事實不清情形的，人民法院應當判決撤銷案涉行政行為。故株規限拆字〔2016〕第 0287 號《限期拆除違法建筑行政處罰決定書》依法應予撤銷。

3. 維持違法行政行為的復議決定書一并撤銷

株洲市政府行政復議審查時，未核查前后兩份處罰文書面積沖突、重復處罰的核心違法點，錯誤維持事實不清、程序違法的限期拆除決定，復議結論缺乏事實與法律支撐，對應的（2016）株政復字第 68 號行政復議決定書同步予以撤銷。

五、案件總結要點

1. 針對同一處違法建筑，行政機關不得重復作出拆除類行政處罰，嚴格遵守《行政處罰法》“一事不再罰” 基本原則；先后出具的處罰文書對房屋面積、違法范圍認定必須統一，數據沖突將直接導致后一份處罰文書事實不清、被法院撤銷。

2. 城鄉規劃部門查處多年前農村自建房違建時，應當完整調取過往全部處罰案卷，不得無視歷史已作出的處罰決定，重復處置同一違法標的。

3. 行政復議機關審查行政處罰案件，應當全面核查全部執法卷宗，對前后處罰存在事實矛盾、重復處罰的違法情形，應當依法撤銷原行政行為，而非機械維持。

4. 農村村民在城市規劃區內建房，即便經過村委會口頭同意，仍需依法辦理規劃審批手續，否則房屋存在被認定為違法建筑的法律風險；遭遇規劃部門重復處罰、事實認定矛盾的拆違決定時，可通過行政復議、行政訴訟途徑維權。

5. 行政機關作出限期拆除重大行政處罰時，必須保證事實認定統一、執法程序閉環，存在事實認定沖突、重復處罰等程序與實體瑕疵的行政文書，不具備合法法律效力，法院可直接判決撤銷。