專家解讀 | 彭翀：安全韌性貫穿規劃的新使命、新空間、新技術、新機制——《現代化應急體系建設“十五五”規劃》解讀與思考

導讀

近日，國務院印發《現代化應急體系建設“十五五”規劃》（以下簡稱“《規劃》”），對“十五五”時期安全生產、防災減災救災等工作作出部署。為深入學習貫徹《規劃》精神，凝聚行業共識，中國城市規劃學會特別推出【現代化應急體系建設“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動。誠邀多位專家學者建言獻策，推動規劃理論與應急實踐深度融合，以規劃智慧賦能《規劃》高質量落地。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：3478字

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作 者

彭翀，中國城市規劃學會青工委副主任委員，華中科技大學建筑與城市規劃學院黨委副書記兼副院長，教授

當前，我國城市風險的不確定性正以前所未有的態勢加劇，極端天氣、公共衛生、安全生產等多重風險相互交織，對城市空間的高質量發展構成了嚴峻的安全韌性挑戰。在此背景下，現代化應急體系建設作為國家“十五五”規劃的重要組成部分，正在成為推動建成中國特色大國應急體系的關鍵抓手。《現代化應急體系建設“十五五”規劃》明確提出：“完善自然災害綜合風險空間管控制度，將安全韌性要求貫穿國土空間規劃及各類建設規劃之中”，這標志著我國城市治理模式正加速從“事后應對”向“事前預防”進行根本性轉型。這一戰略轉向，不僅為國土空間規劃賦予了新的時代使命，更在空間維度、技術路徑與制度機制上，為構建全域、全要素、全過程的韌性城市提供了系統性框架。

一、新使命：

構建“大安全大應急”的國土空間格局

面對自然災害與安全生產等多類風險加劇并產生空間耦合效應的復雜局面，傳統的單一災種、局部應對模式已難以為繼。新使命的核心在于，將“大安全大應急”的理念深度融入國土空間規劃的頂層設計與實施傳導全過程，構建多層級、全要素、跨區域的國土空間格局。

首先，這一格局有助于打破行政壁壘與部門分割，在“城市群-都市圈-城市-社區-建筑”的多層級空間體系中，建立縱向貫通、橫向協同的風險聯防聯控機制。例如，在流域尺度上，需統籌上下游、左右岸的防洪排澇設施布局與應急響應預案；在城市群尺度上，應建立重大危險源的協同監管與應急資源的共享調配方案。其次，在城市更新這一關鍵時期，新使命尤為強調“平急兩用”功能的植入與轉化。2025年中央城市工作會議與《關于持續推進城市更新行動的意見》均作出相關部署，要求在推進老舊小區、老舊廠區、城中村改造時，不僅要消除抗震、消防等安全隱患，更要前瞻性地規劃與建設一批具備應急避難、物資中轉、醫療救治等復合功能的公共設施，實現日常服務與應急保障的無縫切換。最終，這一新使命旨在通過空間規劃這一龍頭，將安全韌性從一項技術指標上升為統領城市發展的核心價值。

二、新空間：

拓展“上天入地下海”的立體韌性場景

隨著城市空間形態日益立體化、復雜化，韌性建設的物理空間已不再局限于傳統的二維地表，而是向“上天入地下海”的三維立體空間全面拓展，形成了全新的韌性場景。

“上天”，即低空空間的協同利用。以無人機配送、應急救援為代表的低空經濟被列入“十五五”的新興支柱產業。然而，低空活動的安全高效運行，依賴于“地空協同”的精密規劃。這要求我們在空間規劃中，不僅要劃定低空空域、規劃航線網絡，更要在地面空間精準布局起降場、空投柜、指揮站等節點設施，并將其與高密度商圈、醫療走廊、倉儲集散區等需求場景高效匹配，形成一套從供給端到需求端的完整空間支撐體系。

“入地”，即地面與地下空間的協同治理。城市地下空間是保障城市運行的“生命線”，也是風險易發、災害易擴大的“灰犀牛”。國務院及自然資源部近期發布的多份文件均強調要加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造。韌性規劃要求實現地面與地下的“要素協同、功能互補、風險一體”。例如，地下的市政生命線工程與地面的建筑、道路、綠地需統一規劃、聯動管理；地下的交通轉換、防災承載功能需與地面的公共服務、生態調節功能相互補充；對于內澇、地質災害等風險，則需建立一體化的感知、預警與響應體系。

“下海”，即海洋空間的韌性響應。對于沿海城市而言，海洋既是發展的增量空間，也是臺風、風暴潮等風險向陸域傳導的前端界面。海洋韌性建設要求從單一的岸線防護，轉向“陸海統籌、藍綠融合、動態適災”的系統治理。這包括：基于韌性評價進行差異化分區，劃定保護區、提升區與發展區；一體化統籌岸線、近海海域與濱海腹地的功能組織；構建由紅樹林、濱海濕地等綠色基礎設施與海堤、水閘等灰色工程設施協同的復合防護體系；并強化跨區域、跨部門的協同聯動治理，以應對海洋空間面臨的主權、資源、生態、災害等多重安全壓力。

三、新技術：

驅動“碳基硅基共創”的智慧韌性變革

人工智能等新一代信息技術的迅猛發展，正在深刻重塑城市空間與韌性治理的范式。技術角色正從輔助性的“技術手段”轉變為能動性的“空間主體”，開啟了碳基生命與硅基智能共創城市韌性的新圖景。

作為技術，AI通過“自動檢測-預警監測-智能控制”的三階段演進，已全面賦能城市風險的監測、預警、預測、控制、調度與恢復全過程，極大地提升了風險感知的敏銳度與應急響應的精準度。然而，更具顛覆性的是AI作為“主體”的介入。無人機、自動駕駛汽車、機器人等具身智能體正大規模進入城市空間，與人類共享街道、社區、工作等場景。這不僅改變了城市空間的運行邏輯，也對空間規劃提出了全新要求：如何為無人機規劃安全的航線與起降節點？如何設計人機共享的街道界面？如何在居住空間中保障居民的隱私與安全？

這一變革帶來了前所未有的機遇與挑戰。機遇在于，AI能顯著增強城市系統的整體韌性，支持多主體協同治理，實現從被動響應到主動干預的跨越。挑戰則在于，對數據、算法與平臺的過度依賴可能形成新的系統性脆弱性；算法偏差與系統失靈風險、人機共處帶來的隱私泄露與空間沖突等問題日益凸顯。因此，未來的韌性城市規劃，必須將技術倫理與治理機制前置，建立以人為本、安全可控的治理框架，確保技術向善，真正服務于提升城市的安全與韌性。

四、新機制：

貫通“規建管全流程”的協同治理體系

將安全韌性從理念轉化為現實，最終依賴于一套行之有效的制度機制。新機制的核心，是打破規劃、建設、管理各環節的條塊分割，構建一個貫穿“規建管全流程”的協同化應急體系，確保韌性要求能夠層層傳導、落地生根。

這一機制要求在國土空間規劃體系內，實現韌性目標的縱向傳導與橫向協同。在總體規劃層面，國家與省級規劃需明確韌性發展的分區指引與戰略目標；市、縣級規劃則需將這些目標細化為具體的用地布局與設施配置要求；鄉鎮級規劃則側重于設施的落地與實施。在詳細規劃與專項規劃層面，韌性要求需被轉化為剛性的控制指標與空間底線。例如，在城市更新單元的詳細規劃中，需明確應急避難場所的服務半徑、防災通道的寬度等指標；在地下空間、低空空域等專項規劃中，需劃定防洪排澇、地質安全、消防安全等不可逾越的底線。

更重要的是，這一機制需覆蓋從規劃、審批、建設到運營的全生命周期。在規劃階段，需進行潛在風險評估與項目韌性論證；在審批階段，需將韌性指標的落實作為“一書三證”等規劃許可的前置條件；在建設階段，需加強施工監管與竣工驗收，確保韌性設施按圖施工、質量達標；在運營階段，則需建立常態化的風險監測、體檢評估與更新維護機制。通過這一全流程、閉環式的管理，將韌性真正融入城市發展的血脈，形成“規劃引領、建設落實、管理保障”的長效治理格局。

總而言之，《現代化應急體系建設“十五五”規劃》為韌性城市建設擘畫了宏偉藍圖。通過承載“大安全大應急”的新使命，拓展“上天入地下海”的新空間，擁抱“碳基硅基共創”的新技術，并構建“規建管協同”的新機制，我們可望更好地提升城市應對不確定性風險的能力，推動城市治理體系和治理能力現代化，為人民群眾創造一個更安全、更韌性、更美好的高品質生活空間。

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