陳志遠｜行政檢查的功能定位與法治進路

作者簡介：陳志遠，浙江警官職業學院助理研究員。文章來源：《法治研究》2026年第4期，轉自法治研究雜志社公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政檢查作為現代行政管理的核心治理工具，承擔著監督守法、防范風險、維護公共利益與市場秩序的關鍵職能。在風險社會治理、數字技術賦能與營商環境優化的多重背景下，行政檢查正經歷從“處罰依附型”向“預防主導型”的功能變遷，但制度供給與實踐需求存在顯著張力。當前我國行政檢查功能實現面臨法律性質模糊、權力設定沖突、程序規制薄弱、數智賦能不足等現實困境。立足行政法治現代化與治理效能提升目標，應重塑以保障實施為基礎、風險預防為核心、行政服務為拓展的行政檢查功能定位體系，通過明晰法律性質、完善規范體系、優化程序控制、創新檢查機制、健全數智賦能等路徑，推動行政檢查功能定位高效實現。

一、問題的提出

行政檢查是行政主體依法對行政相對人遵守法律規范情況進行了解、核查、監督的行政活動，貫穿市場監管、公共安全、生態環保、食品安全、安全生產等幾乎所有行政管理領域，是連接法律規范與社會實施的關鍵紐帶，也是行政權行使中最頻繁、最直接、最易觸及相對人權益的行為類型之一。我國行政檢查制度伴隨行政國家擴張與治理場景復雜化不斷拓展，從單一的執法取證手段演變為集風險預警、合規引導、秩序維護、違法糾正于一體的綜合性治理機制。進入新時代，推進“放管服”改革、優化營商環境、防范系統性風險成為行政治理的核心任務，行政檢查的功能定位與運行模式面臨深刻轉型。傳統“重事后處罰、輕事前預防”“重權力行使、輕權利保障”的檢查模式，與服務型政府、法治政府、數字政府建設要求不相適應，實踐中“一些地方檢查頻次過高、重復檢查、隨意檢查等問題，企業和社會反映強烈”，司法部發布的規范涉企行政執法專項行動典型案例顯示，某礦業公司一年共接受市、縣應急管理部門各類行政檢查和指導44次，接待檢查人員336人，嚴重影響企業正常生產經營。既有學術研究多聚焦行政檢查的行為性質、事權體制、程序規制、涉企檢查規范等單一維度，缺乏對行政檢查功能實現的系統性考察，未能充分回應“預防性功能如何落地”“獨立制度如何構建”“權力邊界如何劃定”“數字治理如何嵌入”等核心命題。鑒于此，有必要以行政檢查功能實現為主線，系統梳理行政檢查功能演進軌跡，深度剖析行政檢查功能實現的困境與成因，重塑行政檢查預防性功能定位，推動行政檢查功能從“處罰依附型”向“預防主導型”躍遷，助力行政治理體系和治理能力現代化。

二、行政檢查的功能變遷

我國行政檢查制度的生成與發展，始終與行政體制改革、行政法治建設、經濟社會治理需求同頻共振，其功能定位亦隨治理需求變化而迭代，實現了從“權力依附”到“獨立規范”、“被動懲戒”到“主動預防”的轉型，彰顯了現代行政法治的發展趨勢。

(一)保 障實 施功能

行政檢查是保障行政法實施的積極行政活動方式，行政法律、法規、規章和其他行政規范性文件在實施過程中的效果如何，只有通過行政檢查才能了解真實情況。保障法律、法規、規章及行政規范性文件的落實，是行政檢查制度得以存在的原始動因與基礎功能。這一功能的理論支撐，來源于法理學的秩序價值以及行政法學的控權論等基本理論。其內涵包括三個維度：一是監督管理。通過定期、不定期的檢查，行政機關對相對人是否遵守法律規定形成持續性的監督壓力，制止違法行為和減少損害發生。例如，市場監管部門對食品安全進行的例行檢查，可以在問題食品流入市場前發現隱患并采取措施，從而有效保障關于食品安全的法律規定得到切實遵守。二是權力規制。權力規制主要體現在對行政檢查行為自身合法性、合理性的控制，其與監督管理功能形成一種“雙向規制”的格局，前者對外監督相對人是否守法，后者對內規制檢查權自身的合法合理行使。三是信息獲取。檢查過程中形成的檢查筆錄、抽樣記錄、音視頻資料等信息材料，既可以作為后續行政決定的證據，也可以為行政決策和法制優化提供依據。從制度定位與規范體例來看，現行立法普遍將行政檢查置于“監督檢查”一章，其作用在于通過檢查監測行政法的實施效果，打通法律條文與社會治理的銜接壁壘，確保抽象的規范條文轉化為具體的社會秩序。

然而傳統行政監管方式基本是單向的命令服從式模式，受我國長期“以罰代管”理念的侵蝕，行政檢查制度相當長一段時間，被異化為行政處罰的前置程序，檢查活動多以“發現違法、固定證據、實施處罰”為目標，功能局限于事實調查與違法認定，呈現“問題暴露—檢查介入—處罰終結”的被動響應模式。在此模式下，行政檢查缺乏獨立的功能價值，其存在的唯一意義是為行政處罰提供事實依據，檢查行為高度依附于終局性行政決定。這種認知的局限性在一定程度上混同了檢查與調查，既無法在模糊的法律概念中尋求適配的規制手段，亦忽視了對行政檢查這一相對獨立行政行為的規范必要。

早期對行政檢查保障實施功能的片面定位導致監管滯后、風險累積，難以應對系統性風險和新興業態發展帶來的挑戰，同時也容易引發檢查行為的隨意性。實踐中為追求處罰效果、完成行政任務乃至權力尋租，過度檢查、重復檢查等亂象屢見不鮮，加重了市場主體負擔。此外，處罰依附型檢查忽視了行政檢查的教育、預防、引導功能，無法從根本上規范相對人行為，難以實現“查處一案、警示一片、規范一方”的治理效果。隨著行政法治的不斷完善，這一問題得到了一定程度的改善。2003年后，《行政許可法》對許可監督中檢查的控制開啟了行政檢查過程性規制的法制先河。此后，以“雙隨機、一公開”、清單式檢查、“綜合查一次”等為代表的一系列規制手段進入了檢查法治的視野，通過檢查事項、內容和計劃的公開、雙隨機抽查機制的運用、檢查過程數字化留痕等方式，將檢查權關進制度的籠子，行政檢查保障實施的功能逐漸得以良性發揮。

(二)風險預防功能

行政檢查風險預防功能的理念根基源于現代國家治理邏輯的根本轉向，“當今國家治理變革的一個重要趨勢是，政府行政模式從消極應對行政擴展到積極預防行政”。在風險社會與數字治理背景下，政府監管的重要目標之一就在于實現風險的防控。行政檢查的主要目的就是發現問題，提早預防，預防性目的控制應當貫穿行政檢查的全過程。行政檢查的核心功能已轉向事前預防、風險識別、隱患消解、合規引導，通過常態化檢查、精準化排查、數字化預警，在違法行為發生或風險擴大前介入干預，實現監管端口前移。

在風險社會治理中，風險預防功能具有邏輯優先性與不可替代性。主要體現在：一是風險預防功能較之其他功能更具根本性。傳統上，行政檢查功能主要體現為處罰前的取證。在風險社會中，若等待至取證階段，違法行為往往已經發生并造成或可能造成明確危害。在“違法后果尚未顯現”或“風險苗頭初現”時即行介入，遠比事后取證更為根本。二是風險的不確定性與不可逆性決定了“預防優先”。風險社會中風險低概率、高后果、不可逆，使事后處罰的功能價值下降，預防成為最高價值導向。三是權力正當性從“打擊違法”轉向“創造安全”。公眾對政府的核心期待變為提供安全感，檢查價值從“懲罰違法”轉為“預防風險”。四是行政檢查在風險預防體系中居樞紐地位。行政許可準入后的運行狀態，依賴于行政檢查的持續驗證，同時，行政檢查的反饋，“還是制定法、認可法和變動法的重要的信息來源，具有推動法制建設，完善社會主義立法的積極作用。”也為宏觀政策制定完善提供支撐。

隨著數字技術的普及，運用大數據、人工智能技術，構建風險監測平臺，對企業經營行為進行實時監測，自動識別違法風險與安全隱患，提前介入干預，實現“風險早發現、隱患早排查、違法早糾正”。這種預防式檢查模式，不僅提升了監管效能，也減少了對企業正常生產經營的干擾，體現“預防優于懲戒”的現代治理理念。

綜上，風險預防從行政檢查的“附帶效果”升華為“獨立目的”。在傳統行政法中，風險預防僅是檢查帶來的附隨效果；而在風險治理語境下，其已上升為行政檢查的獨立目的與首要核心功能。

(三)行政服務功能

服務型監管體制是我國市場監管體制改革的重要目標。隨著“服務行政”理念的發展，行政檢查從“單向管控”向“雙向互動”轉變，通過指導、提示等方式幫助相對人實現合規。近年來，在執法尤其是對市場主體的監管執法領域，出現了很多具有啟發意義的新理論，例如執法金字塔理論、回應性監管理論、合作式執法理論，其要義均在于考慮相對人違法的具體情況，在說服教育、行政指導、信息提供、行政處罰等執法多種手段中作出合理的選擇。

行政檢查作為銜接許可與處罰的樞紐環節，服務行政的理念嵌入其中是無可厚非的。行政檢查的功能定位與服務行政的理念多有契合，表現為以非強制性手段督促合規守法的達成。《優化營商環境條例》第40條規定，行政機關“應當推行告知承諾制”，檢查中“對承諾人履行承諾情況進行核查”，同時“為其提供指導和服務”；《中小企業促進法》第44條要求有關部門在檢查中“為中小企業提供政策咨詢、合規指導”，幫助其適應監管要求；《浙江省人民政府辦公廳關于嚴格規范涉企行政檢查的實施意見》(浙政辦發〔2025〕5號)提出，深化“互動治理”理念，落實“預約式”指導服務、多部門聯合幫扶企業整改完善。實證觀察顯示，“預約式”指導服務，構建企業“點單”、政府“接單”、執法部門一站式上門“體檢”的服務供給與風險預防的融合機制，展現了企業主動觸發、政府跨前介入、政企互動的創新邏輯。這些制度規范都著眼于通過檢查中的解釋、輔導，減少相對人因“不知法而違法”，實現“監管與服務的融合”。

考察我國行政檢查法制的發展歷程以及行政檢查功能的形態演變，結合現代行政法治理念，可以將我國行政檢查的功能定位為“以保障實施為基礎、以風險預防為核心、以行政服務為拓展”。該體系圍繞風險預防目標形成有機統一體，各功能相互依存、相互促進，共同實現行政檢查的治理價值。保障實施、風險預防與行政服務三項功能相互協同、有機統一，構成邏輯嚴密、運行高效的行政檢查功能體系。在這一功能體系中，保障實施筑牢行政檢查的運行根基，風險預防錨定行政檢查的核心目標，行政服務則順應現代治理轉型，拓展了行政檢查的價值維度。三者圍繞公共利益保護與多元主體合法權益保障的共同目標，推動行政檢查從傳統管制型監管向現代協同型治理轉型，更加契合新時代推進國家治理體系和治理能力現代化對行政監管活動的核心要求。

三、行政檢查功能實現的現實困境及成因

盡管我國行政檢查制度不斷完善，地方創新實踐不斷涌現，但受規范體系低層級、碎片化等因素影響，行政檢查的功能實現仍面臨諸多現實困境。

(一)概念與性質模糊：功能實現的前提性困境

行政檢查的概念與法律性質界定是行政檢查制度構建的基礎，也是影響功能實現的核心問題。當前，我國學界對行政檢查的概念范圍與法律性質存在重大分歧，導致行政檢查的定位模糊，進而生發規制不足、救濟不暢等現實問題。

1.學理 定性 爭議

學界對行政檢查的性質形成行政事實行為說、具體行政行為說、過程性行為說三大主流觀點。

(1)行政 事實 行為說。該學說認為，行政檢查僅為行政機關收集信息、了解情況的事實行為，不直接創設、變更或消滅行政相對人的權利義務，缺乏法律效果意思表示，不屬于具體行政行為。該學說的缺陷在于，忽視了行政檢查對相對人權益的實質性影響，無法解釋強制檢查、抽樣檢測等行為的法律效果。此類行為直接限制相對人權利，或為相對人設定整改義務，具有明確的法律效果，顯然超出了事實行為的范疇。

(2)具體行政行為說 。該學說主張，行政檢查具備獨立的法律效力，屬于具體行政行為，其核心理由是行政檢查具有職權性、強制性，能夠直接影響相對人權益。該學說的缺陷在于，過度泛化行政檢查的行為屬性，將所有行政檢查均認定為具體行政行為，易引發濫訴，忽視了行政檢查的程序輔助特征，即部分行政檢查確實僅為收集信息的輔助性行為，不產生獨立的法律效果，若將其認定為具體行政行為，會增加行政機關的負擔，影響行政效率。

(3)過程性行為說 。該學說基于行政過程理論，將行政檢查視為終局行政行為(如行政處罰、行政許可)的“準備行為和階段行為”，是過程性行為，不具有獨立的法律效果，不屬于可訴的具體行政行為。此說契合司法部對行政檢查的官方定義。但該學說的缺陷在于，否定了行政檢查的獨立價值，忽視了檢查行為可能脫離后續決定而單獨影響權益的情形。重復檢查、違法檢查雖未形成終局行政決定，但已干擾企業正常生產經營，損害企業合法權益，若認定為不可訴的過程性行為，會導致相對人陷入權利救濟真空。

傳統“型式化行政行為理論”將行政行為劃分為具體行政行為、事實行為等單一類型，都是基于某一個點的一種靜態考察，難以將龐雜的行政檢查行為整合在一起進行考量，忽視了檢查計劃、程序和裁量等其他環節，無法涵蓋行政檢查的復合性、過程性特征；同時，也無法解釋實踐中行政檢查的多樣性現實。比如在《食品安全法》第110條、《濕地保護法》第46條、《稅收征收管理法》第55條等既有法律規范中，行政檢查行為常與查封、扣押、保全等行政強制措施同時出場，《農產品質量安全法》第76條甚至將責令停產停業設置為強制檢查保障措施。為彌合學理爭議，部分學者提出以“是否產生獨立法律效果”為標準對行政檢查進行類型化區分。若行政機關基于特定行政目的，為相對人設定了必須履行的義務(如責令整改)，此時行政檢查對相對人具有法律效力，構成獨立的行政決定；反之，若行政檢查僅作為信息收集等輔助性活動，不產生獨立的法律效果，則僅構成事實行為。無論是主張其為“行政事實行為”，還是認為其具備“實體處分性”和“獨立非依附性”，都無法否認一個基本事實：行政檢查本質上是一種以國家強制力為后盾的公權力行使過程，其實施必然會對相對人的合法權益，包括經營自由、財產權、隱私權等，產生現實的影響。

學理分歧直接導致司法實踐的搖擺。有的法院堅持“過程性行為不可訴”原則，以行政檢查為“非成熟行為”為由，拒絕受理相對人針對行政檢查行為的起訴。例如，在“平南縣怡景貿易有限公司訴平南縣農業農村局”一案中，法院認為，涉案檢查行為是為了作出行政處罰決定進行的準備，是過程性行為，不屬于行政訴訟受案范圍，裁定駁回。有的法院則以“實際影響權利”為標準，受理相對人針對行政檢查行為的起訴。例如，在“嵐皋縣匯億農業開發有限責任公司訴嵐皋縣農業農村局、嵐皋縣城關鎮人民政府”一案中，法院認為原嵐皋縣農林科技局在依法對原告養殖區檢查過程中所作出的檢查建議，其雖名為建議，但其建議內容具有強制性和執行性，故對原告的相關權利產生了實際影響，依法具有可訴性。

2.外延泛化

行政檢查外延形態泛化已成為當前行政法治領域的突出問題，其核心癥結在于學界和立法層面概念界定不清，導致在相關概念界分、法律定性、實施程序上產生系統性混淆。特別是在行政檢查與行政調查的關系方面，這一現象表現得尤為突出。

(1)學界的分歧

目前學界對行政檢查與行政調查的關系主要存在三種不同觀點：混同說。受美國、英國、日本等國外和中國臺灣地區行政法學對行政檢查與行政調查不加區分的影響，學界在使用行政檢查與行政調查時常有“混同使用”，有的認為行政調查、行政檢查及行政搜集資料三個概念互為表里，不宜強行分割。有的認為在行政實踐活動中，行政調查和行政檢查并未被嚴格區分，兩者的區別只具有局部意義。然而，“混同論”難以解釋現行法律框架下對二者啟動條件、程序強度和救濟途徑的差異性規定，其解釋力在精細化的法治實踐中面臨挑戰。包含說。一是調查包含檢查，該學說認為行政調查是行政檢查的上位概念，行政檢查是行政調查的方法或手段。二是檢查包含調查，該學說認為調查是行政主體主動進行的檢查，將調查視為行政檢查的一種具體方法。不管是調查包含檢查，還是檢查包含調查，都未能充分回應行政檢查作為一種獨立的、可產生外部法律效果的行政行為所具有的程序價值和法律地位。區別說。該學說認為，兩者存在明顯的區別，是相互獨立的行政行為。行政調查是階段性行政程序行為，是行政機關為即將作出的行政決定收集證據、采集證據和認定證據的過程；行政檢查則具有獨立性，行政檢查程序結束后行政機關要作出具有實體性的行政檢查決定。

(2)立法實踐中的混淆

我國立法實踐對于二者也沒有清晰的界定，《行政處罰法》第55條第1款規定，“執法人員不出示執法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查”，該規定將調查與檢查并列使用，但未明確二者的區別，隱含二者可替代的傾向，致使執法實踐中常將立案前的調查取證套用“檢查”名義實施。地方立法進一步加劇了這種混淆，《廣東省行政檢查辦法》第3條將行政檢查規定為“了解、調查和監督”，直接將調查納入行政檢查的方式，進一步模糊了二者的功能邊界。

這種學術界和立法實踐中的概念混亂，不僅弱化了行政法基本原則對行政檢查的約束力，更在實踐中衍生出規避法定程序的變相操作。例如，部分行政機關為規避行政調查的立案審批程序，在立案前以“行政檢查”名義進入企業場所收集證據，形成“未正式調查即擬處罰”的違規操作；部分行政機關將處罰后的整改復查冠以“檢查”之名，混淆事后執行與事前監督的功能定位，導致行政處罰程序被不當簡化。

(二)權力設定沖突：功能實現的制度性困境

當前行政檢查立法存在明顯的縱向與橫向規范沖突，其核心矛盾體現為下位法系統性突破上位法框架與同層級立法間類型化共識缺失，這種沖突導致行政檢查權行使混亂，影響行政檢查功能的實現。

1.下位法的擴張與變相創設

在缺乏高位階統一立法的背景下，上位法對檢查措施、啟動條件、設定依據等作出原則性與有限性規定，由此導致下位法突破上位法框架的現象較為突出，主要表現為檢查權的變相創設。根據行政法基本原理，行政檢查權的設定涉及相對人基本權利，屬法律保留事項。《立法法》第93條規定“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”。申言之，《立法法》明確排除了地方政府規章及其他規范性文件設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務事項的立法權限，其中當然性地包含行政檢查的相關事項。然而，有些地方通過行政規范性文件創設檢查權，有些地方通過“自查承諾”等非強制手段變相增設義務，這些規范性文件缺乏嚴格的立法程序和審查機制，其創設的檢查權可能缺乏上位法的明確授權或存在與上位法相抵觸的情況。

2.地方立法分歧與規制邏輯沖突

在橫向立法層面，主要表現為同層級立法間，尤其是地方政府規章間對行政檢查缺乏立法共識，導致規制邏輯沖突，主要體現在檢查類型劃分、程序要求、監管強度等方面。

以行政檢查的分類為例，不同地方立法在檢查類型的劃分上存在明顯分歧，對同一類型的檢查采用不同的名稱，適用不同的程序規則。《廣東省行政檢查辦法》將投訴舉報引發的檢查歸類為“專項檢查”，規定專項檢查需履行批準、備案程序。《浙江省公安機關行政檢查工作規定》則將其定義為“觸發式檢查”，規定觸發式檢查可即時啟動，無需履行復雜的批準程序。《常州市涉企行政檢查辦法》則稱為“個案檢查”，明確個案檢查需制定檢查方案，報負責人批準。《重慶市規范涉企行政檢查辦法》則稱為“線索核查”，行政檢查實施主體應當及時開展線索核查，不受檢查頻次限制。這種類型界定分歧導致程序規則適用混亂，例如，“專項檢查”需備案，而“觸發式檢查”可即時啟動，同一行為因地域差異適用不同程序規則，破壞了執法統一性。

此外，對同類監管對象的檢查強度因地域立法差異懸殊。例如，在食品安全監管領域，有的地方規定對餐飲企業每月檢查一次，有的地方則規定每季度檢查一次；在企業公示信息抽查領域，各地規定的抽查比例也不一致。這種監管強度的差異，不僅增加了行政相對人的合規成本和應對難度，也破壞了市場的公平競爭秩序。企業在不同地區開展經營活動時，需要面對不同的行政檢查規則和標準，不利于形成統一、開放、競爭、有序的市場環境。

(三)程序規制薄弱：功能實現的過程性困境

行政“靈活性”很可能是不受控制的權力的“面罩”，人們對未加限制的政府權力一直有極大而正當的懷疑。因此，行政程序的基本策略問題是，怎樣設計一種監督制度使官僚主義的獨斷專橫和過分的危險限制在最小的范圍內。當前我國行政檢查程序規制呈現“碎片化、簡略化、形式化”特征，制約了行政檢查預防、服務等功能的發揮。

1.程序設定碎片化

我國行政檢查程序規范分散于不同領域、不同層級的立法中，缺乏統一的全流程程序框架，不同領域、不同地方的程序規則差異較大。《行政處罰法》僅對處罰前置檢查的取證程序作出簡略規定，而《優化營商環境條例》僅強調聯合檢查、減少檢查頻次，未對檢查流程作出系統規范；生態環境領域側重現場檢查，《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》則側重于資料核查、隨機抽查。各部門行政檢查的標準、程序等規定存在差異，不同領域的程序要求缺乏統一基準，執法人員在跨領域檢查或聯合檢查中難以形成統一的操作規范。此外，立法對程序細節的規定差異顯著，有的要求檢查前3日內書面告知企業，有的則允許現場口頭告知，有的地方明確檢查筆錄需雙方簽字確認，有的地方則未作強制要求，這種程序上的碎片化導致檢查行為的隨意性，也讓相對人難以預判檢查流程，不利于權利保障。

2.檢查流程失范化

行政檢查的啟動、實施、結果處理等全流程均存在程序不完善，核心程序缺失導致程序正義難以實現，具體表現為三個方面。一是啟動程序不規范，缺乏嚴格的審批機制。部分行政機關未建立檢查計劃審批制度，執法人員可隨意啟動檢查，甚至存在“無計劃、無目的”檢查的情況；對于專項檢查、跨部門聯合檢查，部分地方未明確啟動條件與審批流程，導致檢查頻次失控，多頭重復檢查問題難以根治。二是實施程序不完整，告知、回避等程序落實不到位。告知程序方面，未明確規定應當告知的內容，相對人難以行使陳述權、申辯權；回避程序方面，未明確回避的申請條件、審批流程，影響檢查的公正性。三是結果處理程序簡略，檢查結果缺乏規范反饋與公示。例如，未明確規定應出具書面檢查結論，未明確規定檢查中發現問題的整改要求、整改期限與復查標準，未明確規定檢查結果要公示等。

(四)數智賦能不足：功能實現的技術性困境

2022年6月《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》(國發〔2022〕14號)提出要“以數字化手段提升監管精準化水平”。在數字政府建設背景下，數字技術本應成為規范行政檢查、提升監管效能的重要支撐，但當前我國行政檢查的數字賦能存在結構失衡、規范缺失、協同不足等問題，未能充分發揮數字技術在風險預警、精準監管、協同檢查中的作用，反而可能加劇檢查權濫用的風險。

1.數字技術效能釋放的結構性矛盾

當前，數字技術在行政檢查中的應用呈現結構性失衡的特征。一是建設“重形式、輕實效”。部分地方過度追求數字監管的形式化，投入大量資源構建數字化檢查平臺，但平臺功能不完善、數據不精準，無法實現風險預警、精準排查等功能，淪為“面子工程”。二是功能“重監管、輕服務”。數字技術的應用多聚焦于監管層面，忽視了服務功能的發揮，未能通過數字技術為企業提供風險提示、合規指導等服務，難以實現“監管與服務并重”的檢查目標。三是運行“重獨立、輕貫通”。不同領域、不同地方的數字化檢查平臺缺乏統一標準，數據不互通、信息不共享，“數據孤島”現象突出，導致無法實現跨部門、跨區域的協同檢查。此外，數字技術應用建設需要大量財力支撐，不同地區資源稟賦不同，對于數字監管的發展意愿也有差異，對于既無數字建設基礎又無數字監管發展意愿的城市而言，數字技術的推廣反而會加深其與發達地區間的“數字鴻溝”。

2.數字技術應用規范的制度性缺失

數字技術在行政檢查中的應用缺乏明確的規范約束，導致隱私保護與權力濫用風險凸顯。一方面，大數據檢查不拘泥于物理空間和時間，以數據為載體無時無刻不鏈接著人與行為的關系。部分行政機關在使用大數據、人工智能等技術開展檢查時，過度收集企業、個人的經營數據、隱私信息，侵犯相對人的隱私權、數據權，已經引發了公眾對秘密監控的擔憂。部分地方通過在線監測設備收集企業的生產數據、財務數據等敏感信息，存在數據泄露的風險。另一方面，數字技術的自動化決策可能導致檢查行為的恣意。數字技術顛覆了傳統行政程序的參與原則，“當事人的知情、參與、抗辯等程序權利被架空，行政機關的證明義務、說明理由義務被虛化”。“面對技術和權力的聯合，個人的‘無力感’增強，而行政的力量被進一步放大，可以單方面對技術系統進行操縱”。部分行政機關過度依賴算法進行風險評級、檢查對象篩選，出現“算法歧視”“過度檢查”等問題，導致企業遭受頻繁檢查，干擾正常生產經營。

3.數字技術嵌入協同機制的階段性局限

數字技術賦能行政檢查的關鍵在于實現跨部門、跨區域的協同聯動，但當前我國行政檢查的數字化協同機制缺失，導致數字賦能的效能難以發揮。一方面，由于全國行政執法監督信息系統尚未建立，如前所述，不同區域、不同部門的數字化檢查平臺無法實現數據互通、業務協同。另一方面，跨部門跨區域協同機制缺失。不同地區、不同行業的數字化檢查規則、數據標準不統一，無法實現跨區域的檢查協同與數據共享，對于跨區域經營的企業，難以實現精準監管與協同檢查。

四、行政檢查功能實現的路徑構建

破解行政檢查功能實現的現實困境，其根本出路在于破除將其視為行政處罰附屬工具的陳舊觀念，構建一個以“預防為主、法治為基、數智賦能、權利為本”的現代行政檢查制度體系。基于功能主義行政法理論與協同治理理論，行政檢查實現路徑應圍繞性質厘定、權力規制、程序構造、機制創新、數智賦能五個維度系統展開。

(一)功能實現的學理基礎：概念與性質的厘定

明確行政檢查的概念范圍與法律性質，是構建獨立制度體系的基礎，需立足行政檢查的復合性特征，采用“動態定性+類型化區分”模式，厘清與相關行政行為的邊界，消除學理分歧與實踐混亂。

1.行政檢查概念范圍的邊界厘清

行政檢查的概念界定需建立在構成要件厘清的基礎上。在主體層面，需結合執法體制改革背景，兼顧部分行政主體被剝離行政處罰權限、卻仍保留行政檢查職權，以及鄉鎮(街道)依法承接行政檢查職能的特殊情形。確立“行政檢查主體”的概念，將具有行政檢查職能的機構統稱為“行政檢查主體”，以區別于“行政執法主體”“行政機關”等表述，避免引發職權范圍認知偏差。在適用對象層面，行政檢查雖主要面向企業等市場經營主體，但也不能完全排除針對普通公民開展個案檢查的情形。在行為方式層面，行政檢查的核心宗旨是信息摸排與日常監管，性質上更趨近常態化行政管理，而非案件查辦與專項調查；實施方式也更適配柔性監管方式，而非剛性強制手段。與此同時，需將針對個別案件的專項調查行為排除在外，檢查范圍僅限于核查行政相對人對法律、行政法規、規章及各類規范性文件的遵守狀況，不包含核查行政決定與行政命令執行情況的相關內容。

綜上可見，行政檢查是由行政檢查主體，為履行公共行政管理職責，依據法定權限與程序，對行政相對人遵守法律、法規、規章和其他規范性文件的實際情況，開展信息核查與日常監督的一類常態化、獨立化行政行為。

2.行政檢查法律性質的動態認定

行政檢查具有多元形態與復合性質，它涵蓋了行政法領域中多種監管手段、行為過程與法定程序，融合了事實性與程序性、獨立性與依附性、強制性與服務性等多重特征。應摒棄單一的性質認定模式，以“是否產生獨立法律效果”為核心標準，對行政檢查進行動態定性，兼顧程序正義與行政效率。具體而言，將行政檢查劃分為“獨立型檢查”與“依附型檢查”:獨立型檢查是指行政機關為履行預防風險、常態監督職責，獨立開展的不依附于其他終局行政行為的檢查，如日常巡查、風險排查、合規核查等，此類檢查若對相對人合法權益產生實質性影響，則構成具體行政行為，具有可訴性；依附型檢查是指作為行政處罰、行政許可等終局行政行為前置程序的檢查，此類檢查屬于過程性行為，不具有獨立可訴性，相對人可通過針對終局行政行為的救濟途徑維護權益。同時，由最高人民法院通過指導性案例，統一行政檢查可訴性的認定標準，明確“對相對人合法權益產生實質性影響的獨立型檢查”屬于行政訴訟受案范圍，破解司法裁判分裂問題。

3.行政檢查與行政調查關系界定

行政檢查與行政調查均是行政機關履職過程中常用的事實查明類行為，二者在行為外觀、運行目的、實施方式上存在高度共性，但二者更存在本質上的差異性：一是功能定位不同。行政檢查屬于常態化、預防性、整體性監管行為，側重事前、事中全過程管控，重在風險預防、規范行為；行政調查屬于個案性、追責性、后置性取證行為，核心功能在于固定違法證據，服務于行政處罰、行政強制等終局決定。二是啟動條件不同。行政檢查啟動門檻低，可依職權主動發起；行政調查一般依事由被動啟動，需初步查明違法線索，立案審批后啟動。三是適用范圍不同。行政檢查適用范圍寬泛，可以無特定指向性；行政調查針對特定主體、特定違法事項開展。四是存續獨立性不同。行政檢查具備完整獨立的行為屬性，可不依托后續處罰單獨存在；行政調查不具備完全獨立存續意義，終極目的指向個案處置，若無后續行政處理決定，調查行為便喪失核心存在價值，整體依附于懲戒執法體系。厘清二者差異，嚴格區分兩類行為規制標準，防止實踐中以調查替代檢查、將檢查等同于取證調查、過度依托處罰倒逼守法的亂象。

(二)功能實現的實體法基礎：權力設定的法律控制

檢查權的濫用源于源頭設定失范。破解行政檢查權設定的沖突問題，應遵循“法律保留”與“比例原則”，構建“中央統一基準+地方細化補充”的立法格局，明確檢查權的設定依據、主體范圍與權限邊界，實現權力設定的法治化、規范化。

1.建立統一的行政檢查規范體系

從行政檢查的制度歷程來看，行政檢查法治化業已實現了從“0”到“1”的根本性變革，但在完全規范的進程中仍任重道遠。行政檢查在立法層面的改革應當循序漸進，短期以規范檢查裁量為目標，長期則錨定制定專門性法律。以問題為導向，當下行政檢查最為突出的法治困境在于重復檢查、隨意檢查等擾企現象。究其根本，是行政檢查裁量權濫用而導致的制度功能失效。對此，應依托“清單具有的單一性、統一性和簡明性”，清理無依據檢查事項，建立跨部門統籌與動態調整機制，從源頭減少對市場主體的不必要干擾。同時，在上位統一規范缺失的情況下，應以分級分類的方式壓縮下位裁量權的行使空間，對檢查對象、頻次、方式、范圍等彈性條款逐項量化，明確不同風險等級主體的差異化檢查規則。

從長遠來看，應加快推動制定《行政檢查法》，明確行政檢查權的設定依據、主體資格、行使原則與核心規則，統一各領域、各地方的檢查標準，破解規范低層級、碎片化問題。同時，在《行政檢查法》中明確規定，行政檢查權僅能由法律、法規設定，規章僅可細化檢查程序，不得創設檢查權；禁止地方性規范性文件創設檢查權、增設檢查頻次或義務，對現有下位法中突破上位法框架的規定進行清理修訂。

2.構建縱向統一、橫向協同的實施標準

如前所述，在立法條件相對不足的當下，《行政檢查法》的制定是規范行政檢查、充分發揮行政檢查功能的長遠之策。在缺乏行政檢查統一規范時，不可避免遭遇實施標準不統一、不協同的困境。對此，可以考慮由國務院牽頭，整合各部委、各地方的行政檢查規則，制定全國統一的行政檢查實施細則，明確檢查類型的統一名稱、程序要求與監管基準，消除橫向沖突。建立跨部門、跨區域協同立法機制，推動各部委、各省份加強溝通協調，針對聯合檢查、跨區域檢查等共性問題，制定統一的操作規范。鼓勵地方立法在統一基準的基礎上，結合本地實際開展創新，重點聚焦數智賦能、協同檢查等領域，形成“中央統一規范+地方特色創新”的格局，既保障執法統一性，又兼顧地方實踐需求。

同時，梳理各領域縱向行政檢查規范，遵循全國行政檢查統一規范要求，充分考慮各領域行政檢查特點，完善行政檢查條線實施細則，重點規范各層級行政檢查主體的職權，明確行政檢查的啟動條件、特殊程序、檢查標準與裁量基準等。強化各縱向規范間的協調，協同相關部門、行業組織統籌制定檢查事項的認定標準與執行要求，避免因部門規則差異導致重復檢查、標準沖突。

(三)功能實現的程序法基礎：以流程為中心的程序閉環

“程序規則是對行政機關行政檢查行為進行控制的重要手段。不管什么類型的行政檢查，符合法定程序要件是法治主義的必然要求”。以《行政檢查法》為核心，構建“啟動—實施一結果處理”全流程程序框架，明確各環節的操作標準與要求。一是啟動程序，行政機關開展檢查前需制定詳細的檢查計劃，報本機關負責人審批；對于專項檢查、跨部門聯合檢查，完善行政檢查計劃統籌機制，克服檢查因事而起、因人而變的隨機性，賦予行政檢查常態化、制度化的法治特征。二是實施程序，統一規定檢查前告知義務，要求執法人員在檢查時出示執法證件，告知相對人檢查的依據、范圍、目的、流程及相對人的陳述權、申辯權、回避權；明確回避程序的申請條件、審批流程，執法人員與相對人存在利害關系的，必須主動回避，相對人可申請回避。三是結果處理程序，要求檢查結束后，行政機關必須向相對人出具書面檢查結論，明確檢查結果、存在問題、整改要求、整改期限與復查標準；建立檢查結果公示制度，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外，檢查結果需在規定期限內公示，接受社會監督；對檢查中發現的違法違規行為，及時依法處理，形成“檢查—整改—復查—反饋”的閉環機制。

(四)功能實現的運行基礎：檢查機制的實踐創新

在完善制度框架、強化數字賦能的基礎上，必須通過系統性的機制創新，將法治理念與技術潛能切實轉化為治理效能，推動監管邏輯從分散管控向系統治理、從單向行使向多元互動轉型，共同塑造激勵相容、成本集約、公開透明的監管新生態。

1.健全基于信用風險的分級分類檢查機制

風險分級分類規制是基于比例原則和“基于風險的規制”(risk-based regulation)原理，旨在以更有實效性的方式配置規制資源。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》提出“運用多源數據為市場主體精準‘畫像’，強化風險研判與預測預警”，“根據企業信用實施差異化監管”。在數據互聯互通的基礎上，行政檢查部門可以充分利用監管對象信用數據，構建基于信用風險的分級分類檢查機制。與傳統監管不同的是，信用監管將當事人的信用嵌入傳統的監管措施，把企業信用評價和風險評級結果與差異化的監管措施剛性掛鉤，融合了自我規制(self-regulation)、合作規制(co-regulation)、風險規制(risk regulation)等諸多現代監管理念。對信用好、風險低的企業，建立“白名單”制度，實行“無事不擾”，大幅降低抽查比例和頻次，甚至予以免檢；對信用差、風險高的企業，建立“黑名單”制度，提高抽查比例、增加檢查頻次，并作為跨部門聯合檢查的重點對象，實現監管資源的最優配置和監管效能的最大化。同時，通過信用信息共享，克服監管機構單打獨斗、監管力度不足的難題，讓所有監管機構共同參與對失信當事人的監管，綜合運用不同監管機構的監管措施，從而形成失信聯合懲戒的監管合力，提升監管實效。

2.深化基于行政協作理念的“綜合查一次”改革

在現行法律框架下，行政檢查權通常依據事權性質分散在不同職能部門，以確保監管的專業性和有效性。這屬于“職責分工”的一種表現形式，但“職責分工不能排除地方政府在執行職務時彼此之間的合作，因為這種合作同分工一樣也有必要”。職能分工是依法行政的基礎，行政協作也是依法行政的體現。行政協作在很多國家的行政程序法中被作為一項重要的法律制度加以規范。西班牙、德國、韓國和中國臺灣地區行政程序法都規定了行政協助義務。中國行政法學與公共管理學在此基礎上，衍生出“綜合查一次”等本土化制度設計。浙江省嘉興市在全國首創“綜合查一次”執法模式。2021年國務院《關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法>的通知》中明確提出復制推廣“綜合查一次”經驗。“綜合查一次”制度整合涉及多個監管領域的檢查事項，制定統一的聯合檢查清單和標準，對同一對象“一次上門、全面會診”，實現多查合一、結果互認，杜絕多頭重復檢查，切實為企業減負。

3.探索風險預防為導向的預防式監管

涉企預防式監管作為在深化“放管服”改革和優化營商環境背景下生成的一種執法創新模式，彰顯了行政執法體制改革由末端處罰轉向前端治理的積極進展，更凸顯了行政檢查功能從單一監管管控向監管與服務雙向融合的深度重塑。預防式監管融合行政檢查與行政指導職能，以風險預防與前端治理為優先目標，突破行政行為型式化窠臼，具有深刻的時代特征。預防式監管的形式主要包括：一是預約式服務。建立預約平臺，為企業提供合規體檢、風險提示等增值服務，服務結果不納入執法程序。二是預告式檢查。除食品藥品、安全生產等關系企業和群眾切身利益的重點領域的監管及法定不予公開情形外，鼓勵行政執法機關檢查前向企業送達《行政檢查通知書》，明確檢查依據、時間、內容及人員，引導企業在預告期限內加強隱患的自查自糾。三是預警式防控。依托行政檢查統一平臺，整合企業信用、投訴舉報等數據，建立風險預警模型，動態推送風險提示至企業端，提升企業治理能力。預防式監管推動行政檢查由被動式巡查轉向主動式對接、由隨機性管控轉向精準化適配，既能減輕市場主體迎檢負擔，又能推動行政檢查由粗放式全域排查轉向精準化按需核查，同步嵌入合規答疑、風險預判、政策宣講等便民服務，真正實現監管既有力度、服務更有溫度，推動行政檢查從單純執法管控向事前賦能引導深度轉型。

(五)功能實現的技術基礎：數字應用的全面深化

數字化不僅是工具升級，更是治理模式的深刻變革。必須將數字技術深度嵌入行政檢查的全流程、全環節，構建“數據驅動、智能研判、協同聯動、服務內嵌”的智慧檢查新模式，破解信息孤島，提升監管的精準性、協同性與透明度。

1.數智賦能線下檢查

(1)數智賦能平臺治理范式構建 。數智賦能行政檢查首先體現為治理范式的根本性轉型，即推動政府從剛性秩序維護者轉向治理生態構建者，從單一“科層制監管”邁向“科層制+平臺”協同治理的現代化躍升。“平臺”具有雙重屬性，其既是支撐多元協同治理的技術基礎設施，更是重構公共關系的組織形態。從技術平臺的角度，應當建設國家行政檢查一體化數字平臺，實現檢查事項、主體、對象、結果等核心要素的數據標準化與全國互聯互通。該平臺作為檢查行動的“總樞紐”和“智慧大腦”，具備智能計劃統籌、風險動態感知與預警、全流程線上留痕等功能。在線下行政檢查場景中，多頭執法、重復檢查等傳統難題，依托平臺的數據互通與流程再造，有望實現系統性破解。

(2)數智賦能檢查權自律機制構建 。數字行政背景下，數據架構與算法規則對行政組織內部權力運行路徑產生結構性、系統性影響。行政機關通過內部規范和技術手段實現自我約束，而數智賦能使這種“自制”獲得了前所未有的技術支撐。檢查行為的全過程留痕、可追溯管理，本質上是行政權力主動接受技術監督的自律機制。“行政行為碼”是數智賦能行政檢查權力自律的典型代表。2023年2月浙江全面推行“亮碼檢查”機制，要求所有行政檢查活動上平臺，以“行政行為碼”為載體實現“無碼不查、無碼無效”，對規范檢查權力、優化營商環境產生了深刻的影響。

(3)數智賦能行政檢查功能實現 。數字化不僅用于監管，更應用于服務。大數據的核心功能是預測。依托統一的行政檢查智能化平臺，開發“合規自診”與“風險提示”等功能模塊，支持企業對照標準進行合規體檢，變被動接受檢查為主動預防風險。“基于對行為人過往行為數據的分析，可預測其未來行為模式及風險，這種持續性、累積性數據處理，可提升風險規制的科學性與精準性”。通過分析區域、行業共性問題，向特定企業群體精準推送政策法規解讀和合規指引，實現從“以查促改”到“以服促管”的升級。

2.數智賦能非現場檢查

非現場檢查是指行政檢查主體運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段，采集數據信息，在執法人員不與行政相對人直接接觸的情況下實施的行政檢查活動。與傳統監管相比，非現場監管因其非接觸性具有節約監管資源、減少對企業的侵擾、提升監管的持續性等功能優勢。非現場檢查突破傳統監管在物理空間和時間上的限制，使得“行政監管執法活動從特定檢查日的‘一次性快照’，迅疾提升為工業流程化的電影全景”。

國家層面已為非現場檢查提供了法律與政策基礎。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》，提出“探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，解決人少事多的難題”。《優化營商環境條例》第56條要求，“推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管”。這些制度安排共同構成了非現場檢查實踐探索的規范性基礎。不能忽視的是，非現場檢查的推進尚需要進一步完善相應制度，處理好與傳統行政檢查程序的適配，以及相對人知情權、申辯權行使，個人隱私、商業秘密保護等問題。

3.防范“數字利維坦”風險

數智化必須與法治化同行。人工智能時代需要從算法設計的源頭構建“技術性正當程序”，我們必須為算法在行政檢查中的應用設定明確的法律規則與倫理邊界。其一，嚴格限定數據收集的范圍、用途及保存期限。遵循最小必要原則，不得超出履行行政檢查職責所需范圍收集信息，不得強制要求行政相對人提供與檢查事項無關的個人或企業數據。其二，構建完善的數據分級分類保護制度。嚴格防范公民個人信息、企業商業秘密在數據共享與分析過程中泄露。建立數據全生命周期管理制度，在檢查事項完成后，非法定留存情形下，應及時對相關數據進行脫敏或刪除，嚴禁將檢查獲取的數據用于監管之外的其他用途。其三，強化算法透明度與可解釋性要求。行政機關采用算法開展風險分級、檢查對象遴選時，應公開算法模型的基本原理、主要參數和決策權重。行政相對人有權對算法結果提出異議，行政機關應進行人工復核并作出說明，“防止‘算法黑箱’對公開、公平、公正的侵蝕”。其四，建立數字技術應用的合法性審查機制，明確即便出于提升監管效能的目的，也不得允許數字技術突破行政檢查的法定權限與程序邊界，確保數智技術始終沿著法治軌道服務于行政檢查功能的實現。

結語

行政檢查作為現代行政治理的基礎制度，其功能定位與制度形態直接映射出國家治理的理念變遷與效能水平。從歷史維度來看，我國行政檢查功能逐步從保障實施轉向風險預防，并延伸出服務屬性。從現實維度來看，行政檢查功能實踐面臨前提性困境、制度性困境、過程性困境和技術性困境。為破解上述現實困境，必須回歸行政檢查作為獨立行政活動方式的本質，以功能主義與風險治理理論為指引，進行系統性的制度重構。最為理想的路徑在于，以一部統一的《行政檢查法》為統領，構建一個“權責清晰、程序正當、數智融合、協同共治”的現代化制度體系。鑒于歷史階段與立法現實的局限性，現階段行政檢查需依靠體制、機制上的雙重變革予以規范。隨著統一立法的推進與制度體系的完善，行政檢查有望徹底擺脫對行政處罰的路徑依賴，全面完成從“處罰依附型”向“預防主導型”的功能轉型。一個以法治為根基、以預防為核心、以數字為引擎、以協同為特征的現代行政檢查制度，將為實現“無事不擾、無處不在、有呼必應”的精準監管與效能治理提供堅實支撐。一個更具回應性、更具服務精神、也更契合數字時代和法治規制要求的行政檢查范式，將在有效維護公共利益與充分保障私人權利之間達致新的、更高水平的均衡。這不僅有助于優化營商環境、激發市場主體活力，更是在法治軌道推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。