重慶公租房計劃轉配售型保障房出售！深度聊聊重慶天量公租房

最近，一則問卷引起了我的關注。據悉，重慶茶園等地公租房正在開展意向調查，計劃將公租房轉為配售型保障房出售。

這將是重慶公租房政策的一項重大轉變，這或許會對房地產市場產生不小的影響。

重慶的公租房一直是熱議話題。我之前寫過一篇《聊聊重慶的天量公租房》，關注度也非常高。簡單回顧一下，在那篇文章里我們主要討論了幾點：

第一，重慶是內地最早大規模建設公租房的城市，并且重慶計劃以此構建住房住房雙軌制。

第二，重慶是內地首個出臺公租房管理辦法的城市，重慶規定承租人在租賃5年后可以申請購買公租房。而兩年后國家推出的公租房管理辦法明令禁止公租房出售，從而導致了一些問題。

第三，重慶是第一個向居民配租公租房的內地城市，被稱為看得見的民心工程，重慶公租房在市內外都有較大影響力。

第四，重慶是全國公租房建設規模最大的城市，而且是獨一檔的存在。截至2022年9月底，重慶共建公租房58.3萬套，分配55.4萬套，保障中低收入群體140萬。

這篇文章我們再深度聊聊重慶天量公租房的話題。

PART.01

在我國，地方主政官對城市發展影響很大。大家應該都知道，重慶公租房建設，主要的操盤手是時任市長黃奇帆，而黃奇帆有自己非常獨特的一套思想和辦法。

黃奇帆曾說過，中國城市住房制度從政府大包大攬的計劃分配，到后面主要由市場供給，都導致了一種供給方式的單軌制，難以滿足全體社會成員的住房需求。他認為30-40%的城市居民由政府保障供應居所，60-70%的居民由市場商品房的“雙軌制”更為合理。

所以，黃奇帆提出的施政目標是：10%的高收入人群購買高檔商品住房；60%的中等收入家庭購買中小套型、中低價位商品住房；另外30%則由政府保障住房。

都說我國的房地產市場是學習香港房地產制度，現在轉向學新加坡搞“雙軌制”。但實際上，黃奇帆當年一開始就在學習對標新加坡的雙軌制。

PART.02

建設天量公租房其實也是重慶當年解決房價過快上漲的關鍵措施。

為了應對美國次貸危機造成的全球經濟危機，我國在2019年啟動四萬億計劃，這也導致全國房價在2019年至2010年出現了暴漲。

而在2010年，重慶成立了全國第三個新區兩江新區，這讓全國炒房客聞風而動，也導致當年重慶房價上漲壓力較大。2009年12月，重慶新房成交均價4200元/㎡，到2010年12月時上漲到6250元/㎡，一年漲幅超過50%以上，當年漲幅不輸一線城市。

于是，在2010年底重慶發布的房地產調控通知中，重慶將原本計劃在2020年建設4000萬平米公租房的目標提前到2012年底前完成。也就是說要在年內建4000萬公租房，以此調控房價。

面對2009-2010年這輪房價上漲，大部分一二線城市選擇了限購措施來進行調控。而重慶沒有選擇限購措施，而是選擇了建設天量公租房和試點房產稅等措施來進行調控。2011年開始，重慶和上海一起成為唯二試點房地產稅的城市。

十二五期間（2011-2015年），重慶GDP年均增速高達12.6%，高居全國各省市第一，遠超全國平均7.8%的增速。但在此五年期間，重慶房價卻幾乎不漲。

其實不難理解，修建公租房行為本身會增加大量GDP數據并且還帶動上下游產業，但修建天量公租房也必然牽制房價。在十二五期間，重慶房價幾乎五年不漲，也使得一大批次加杠桿的炒房客比如金朝陽等炒房團在此期間被埋葬在重慶。

直到2016年黃奇帆離任重慶之后，重慶房價才如脫韁野馬。隨著全國房價大漲行情到來，炒房客打著飛機來重慶炒房，重慶房價也在隨后幾年完成了一輪翻倍的大漲行情。

所以，我猜很多人會設想，如果黃奇帆任期再長一些，重慶房價是否還會有后來的那一輪大漲呢？

PART.03

我認為，當年重慶如此執著地建設天量公租房，還和重慶當年推出的一系列城鄉改革的社會背景有很大關系。

重慶在2007年成為全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區，重點地推進戶籍制度、土地管理和使用制度、社會保障制度等改革，這輪改革對重慶的影響被遠遠低估了。

當時的背景是，我國鼓勵農民進城以推進城市化發展，但農民進城之后在城市和農村兩頭占地，導致全國耕地數量大幅減少。因此國家不得不給各省市嚴格制定每年的建設用地指標，以此守住全國18億畝耕地的紅線。而各地每年的建設用地指標通常都不夠用，繼而導致商品房常常供不應求，這也是各大城市房價上漲的原因之一。

重慶2008年推行的地票制度使以上難題迎刃而解。

所謂地票，就是建設用地指標憑證。黃奇帆通過地票制度，原來農村原來破產鄉鎮企業的占地，農民進城后留下的宅基地先復墾為耕地，復墾出多少耕地就額外獲得了多少建設用地指標。然后這個建設用地指標通過重慶農村土地交易所在城市中交易，開發商拿地先買這個指標。

重慶地票畝均成交價20萬左右，除去復墾成本，85%的凈收益給農民。重慶農民戶均宅基地約0.7畝，農民退出宅基地進城戶均可獲得10萬左右的收益，這在當年并不是小數目。所以，地票使得山區農民也能有機會在城市化發展中分一杯羹，能夠增進進城農民的收入。

地票交易配合著重慶的戶籍改革，促進了農村人口進城，這也使得重慶的城鎮化率遠高于全國平均水平。

因為先復墾再使用，沒有減少耕地，所以通過地票制度獲得的建設用地指標，就不算在國家給重慶每年的建設用地指標之內。換句話說，地票實際上使重慶突破了國家每年給省市的建設用地指標限制，這是重慶得以長期天量供地的制度基礎。

但是地票制度有一大關鍵問題被廣泛質疑和擔憂。那就是農村退出宅基地進城之后，有可能因種種原因無法立足生存，而農民失去宅基地又失去了回農村的退路，那屆時這些農民可能將沒有容身之地，甚至可能出現流浪漢、貧民窟，給社會帶來不穩定因素，這是一定要杜絕的。這或許也是重慶地票制度遲遲未獲得普遍推廣的原因之一。

而重慶建設天量公租房，基本就能解決了中低收入群體的住房問題。重慶公租房的租金非常低，大概8-11元/㎡每月，而且廉租房和公租房并軌，絕對困難的住戶采用廉租房的標準，租金就更低。重慶以公租房和廉租房構建起更完善的社會保障制度，從而避免出現流浪漢，貧民窟等問題。

戶籍改革、地票制度、公租房建設等等，這些都是重慶城鄉統籌的設計，環環相扣。這些都使得重慶房地產市場在底層邏輯上和其它城市有諸多不同，不了解這些，可能很難理解重慶房地產。

PART.04

為什么其他城市都沒有像重慶一樣建設天量公租房呢？我認為其它城市既不愿這樣做，也很難做得到。我們從經濟賬的角度來看看。

建設天量公租房看起來并不是一件劃算的買賣，而且也是一件很不容易做到的事情。

首先，大量建設公租房需要占用大量建設用地指標。對于其它城市來說，建設用地指標何其珍貴，本來就不夠用，如果給了公租房太多建設用地指標，那就擠占了建商品房的建設用地指標，會影響了賣地的收入。

第二，政府獲得土地是有成本的，包括征地賠償，五通一平等等。如果拿去建公租房，土地免費劃撥使用，政府白白承擔了土地獲取成本，卻沒有賣地收入，而且還要再掏很一大筆錢去建房。各個地方的財政本就捉襟見肘，實在拿不出太多錢去搞公租房。

第三，公租房建好以后，反而會影響當地房價，進而也影響地價，影響了土地財政收入，而公租房租金卻很低，這怎么看都不是一筆劃算的買賣。

那么，被視為很有經濟頭腦的黃奇帆的經濟賬又是怎樣算的呢？我們先看看明面上的賬。

首先是土地成本。

重慶在2002年左右在主城區一口氣就儲備了40萬畝土地，因為是超前儲備，這些土地的獲取成本很低，4000萬方公租房建設大概用到3-4萬畝土地。而且重慶因為地票制度，突破了建設用地指標限制，也不擔心公租房用地擠占商品房建設用地指標，所以沒有供地指標的后顧之憂。

所以，在其它城市看來無法接受的建設用地指標和土地成本問題，在重慶看來卻并無困難。

其次是建設成本。

在2010年前后，重慶建設成本大約3000元/平米，按此測算，重慶公租房建設成本約1200億。

但重慶財政也非常困難，也只配套了130億資金，住建部對重慶積極建公租房進行鼓勵，總共補貼了180億，剩下約800億是靠融資貸款。那重慶該如何還本付息呢？

利息方面，800億貸款利率約5%，約40億利息。重慶公租房每平米月租金大約在10元/㎡，4000萬公租房每年產生的租金大約40億，基本可以覆蓋利息。

那么，800億貸款的本金該如何歸還呢？

根據黃奇帆的計劃，4000萬方公租房按10%配件商業用房用于出售，400萬方商業扣除成本大概可以獲利300億左右。而剩余500億則計劃的是通過出售公租房來解決。如果按5000元/㎡來賣，賣出1000萬方就抵掉剩余500億貸款。

而剩下的公租房，可以長期有效運營或者擇機賣出一部分，比如在房價上漲時大量賣出，不僅可以壓制房價，還可以獲得增值收入。

在黃奇帆看來，重慶建設天量公租房并不會虧本，而且給下屆、下下屆政府留下的巨大財富。

2010-2012年，短短三年間重慶已經開工了近4000萬方公租房。

然而，萬萬沒想到的是，2012年下半年國家出臺的公租房管理辦法中，明令禁止了公租房對外銷售。這徹底打亂了重慶的計劃。

PART.05

按黃奇帆原本設計，是需要以出售公租房償還貸款的，現在這個計劃行不通了。該如何償還500億貸款?

另外，眾所周知，2012年重慶政壇風云突變，讓重慶在方方面面都受到了一定影響。

2012年末，重慶債務率達到92.75%，位居全國前列，逼近100%警戒線。此時重慶債務壓頂，該如何化解？最簡單有效的辦法，恐怕也只有賣地了。

好在2013年恰巧是全國土地市場的大年，這一年貸款利率全面放開，對房企海外融資也放寬了，開發商紛紛瘋狂大舉拿地，這給重慶超量供地提供了市場條件。

2013年，是重慶天量供地最為瘋狂的一年，極其不正常。

根據新浪樂居的數據，2013年重慶主城賣地收入金額達1032億，在樓面價和上2012年基本持平的情況下，成交金額同比2012年大漲70%，多出400多億。2013年重慶主城供地的可建房屋體量則是達到驚人的4059萬方。

主城九區一年供地可建體量4059萬方是什么概念？

2012年和2013年重慶商品房成交量大約2000萬方左右，也就是說按照當時的商品房需求水平，2013年所供土地的可建體量是市場需求的兩倍。

自此，重慶已供庫存土地就長期積壓，至今依然未能擺脫過去天量供地的后遺癥。截至2023年底，重慶商品住宅有效廣義庫存約4091萬方，但今年上半年商品住宅去化僅約250萬方。

在2010-2012年這3年已經開建4000萬天量公租房的基礎上，重慶在2013年一年供地的可建體量竟然超4000萬方，為何要如此離譜供地？

我認為，這應該是因為重慶前三年建設天量公租房導致債務飆升，在形勢變化貸款融資環境惡化后，不得不通過天量賣地來償還債務。

總而言之，天量公租房不僅直接牽制了房價，而且因為公租房建設債務飆升，加上出售公租房的計劃因政策變化受阻，為了化債又間接導致了后續極為離譜的天量土地供應，對重慶樓市產生了深遠影響。

PART.06

2023年8月，《關于規劃建設保障性住房的指導意見》文件（以下簡稱“14號文”）的發布，我國開始大力推行配售型保障房，構建住房雙軌制。

配售型保障房購買后實行封閉管理，不能上市交易，只能由政府回購。這和當年重慶公租房設計的規則有些類似。

在當年重慶公租房的設計方案中，承租人租滿五年后可以購買，但也不允許公租房上市交易，只能由政府回購。只是因為政策原因，重慶公租房一直未能按最初計劃對外出售。

我認為重慶住房保障的理念以及做法，如今正在全國推廣，而且這早有先兆。

2022年12月，當時剛升任重慶副市長不久的董建國履新住建部副部長，分管住房保障司、住房公積金司、市場監管司。

董建國前33年在重慶經歷中有28年和住房土地相關，其在重慶先后擔任過重慶房地產管局房改處處長、重慶規劃和自然資源局局長、重慶農村土地交易所總裁等職。

所以我個人猜測，董建國履新住建部副部長，既是董建國本人工作成績的肯定，一定程度上也是對重慶過往在保障房領域的肯定，也是我國住房政策全面轉向“雙軌制”的先兆。

PART.07

既然現行政策上鼓勵配售型保障房，那么將重慶探索將公租房轉為配售型保障房出售也就變得合情合理了。

其實，我認為配售型保障房推出的最佳時間，是2017年-2018年那一輪房價大漲周期。重慶公租房銷售的最佳時機也是在那輪上漲周期。

可惜，最佳時機已經錯過了。

那當下國家為何推行保障房計劃？因為可以解決低收入群體的住房問題，還能應對鋼材水泥等建設原材料過剩的問題，應對危機狀態下房地產上下游供應鏈的生存問題，以及建筑行業龐大農民工的就業問題。

但是，無論是配售型保障房，還是保障性租賃住房，我認為對商品房市場都不會是利好消息，只是為了達成其他種種目的而選擇的對商品房傷害較小的方式而已。

重慶嘗試將重慶公租房轉為配售型保障房出售給低收入群體，能讓低收入群體擁有自有的住宅，同時也能緩解財政收入壓力。

但此舉仍需謹慎，緩慢推進，如果公租房定價過低，短期內進行大量拋售，難免會沖擊剛需住房市場。所以現在先做問卷試探，謹慎推進，是合適的方式。

重慶公租房是否能順利轉配售型住房出售，又會在市場上掀起什么樣的波瀾，我們將持續關注。