集體主導(dǎo)，政策創(chuàng)新，多重突破——樂至縣推動撂荒地整治利用提質(zhì)增效

樂至縣積極扛起保障國家糧食安全，圍繞打造新時代更高水平“天府糧倉”的丘陵示范區(qū)，結(jié)合新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)參與撂荒地整治利用的多元模式，優(yōu)化政策支持，實現(xiàn)了撂荒地復(fù)耕利用高效、糧食生產(chǎn)能力增強(qiáng)、集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、農(nóng)民收入同步提升等多重目標(biāo)的突破，有效破解了丘陵地區(qū)撂荒地整治利用困難與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力并存等共性矛盾，有效杜絕了邊整治、邊撂荒現(xiàn)象。

一、樂至縣構(gòu)建撂荒地整治利用長效機(jī)制的創(chuàng)新探索

樂至縣堅持高位推動、系統(tǒng)謀劃，推動多元政策集成，創(chuàng)新整治利用模式，著力破解丘陵地區(qū)撂荒地整治利用與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力并存難題，構(gòu)建起“集體主導(dǎo)、政策創(chuàng)新、多重突破”的撂荒地整治利用長效機(jī)制。

（一）完善高位統(tǒng)籌機(jī)制，確保撂荒地整治“高效率”

樂至縣建立“縣督導(dǎo)、鎮(zhèn)落實、村主體”的三級責(zé)任體系，密切各部門橫向協(xié)同，強(qiáng)化村集體深度參與，促進(jìn)撂荒地高效率整治復(fù)耕。到2024年底，全縣累計整治撂荒地5.89萬畝。

1. 加強(qiáng)縣級組織，凝聚部門合力。以堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”為目標(biāo)，精準(zhǔn)實施數(shù)量保護(hù)提升、質(zhì)量建設(shè)提升、監(jiān)管效能提升、生態(tài)保護(hù)提升等耕地保護(hù) “四大提升”行動。成立由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的耕地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化資源統(tǒng)籌和督導(dǎo)考核，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、財政、水務(wù)、發(fā)改等各部門職能職責(zé)，密切各部門協(xié)同聯(lián)動，形成“全縣一盤棋”工作格局。

2. 明確鎮(zhèn)村責(zé)任，傳導(dǎo)整治壓力。將撂荒地整治納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度目標(biāo)考核和村（社區(qū)）黨組織書記述職評議重要內(nèi)容，壓實屬地管理責(zé)任。各鎮(zhèn)街普遍構(gòu)建“鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)包片、村干部包組、組干部包戶”的三級責(zé)任體系，全面精準(zhǔn)摸排撂荒地，確保責(zé)任到戶、動員到位，實現(xiàn)撂荒地整治工作全覆蓋、無遺漏。

3. 注重集體參與，破解整治難點。發(fā)揮村級黨組織和村集體組織協(xié)調(diào)、資源整合優(yōu)勢，針對散戶的撂荒地整治意愿低問題，利用村廣播、院壩會、入戶宣講政策等方法，加大宣傳力度，以村莊發(fā)展、集體共富的未來愿景感化說服農(nóng)戶。為促進(jìn)撂荒地經(jīng)營權(quán)順暢、高效流轉(zhuǎn)，探索通過“一事一議”的會議制度，與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的撂荒耕地經(jīng)營權(quán)委托流轉(zhuǎn)（管理）協(xié)議。實行“一戶一策”“一地一策”的整治策略，區(qū)分流轉(zhuǎn)區(qū)與自耕區(qū)，精準(zhǔn)開展復(fù)耕復(fù)種。

（二）創(chuàng)新政策支持體系，確保復(fù)耕地利用“有效益”

針對撂荒地普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施較落后、地理位置偏遠(yuǎn)、地塊細(xì)碎分散等問題，樂至縣積極完善政策支持，強(qiáng)化設(shè)施、服務(wù)、要素等系統(tǒng)化保障，有力促進(jìn)糧食播種面積和單產(chǎn)雙增長，全年糧食同比增產(chǎn)5000噸。

1. 強(qiáng)化設(shè)施配套，改良耕種條件。優(yōu)先將整治撂荒地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，推進(jìn)全域土地綜合整治試點項目等項目與撂荒地整治相結(jié)合，推動地塊規(guī)整，配套完善水利灌溉、田間道路等，為規(guī)模化、機(jī)械化耕作創(chuàng)造條件。創(chuàng)新建立村集體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)管護(hù)的機(jī)制，確保復(fù)耕地能持續(xù)發(fā)揮效益，并增加村集體經(jīng)濟(jì)組織管護(hù)收入。

2. 創(chuàng)新激勵政策，調(diào)動參與動能。整合耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、稻谷補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等各項種糧支持政策，重點向整治撂荒地復(fù)耕種糧的集體傾斜；依托大數(shù)據(jù)智慧監(jiān)督平臺，開展耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼申報面積與實際面積核查，嚴(yán)格落實撂荒一年以上的土地不能納入耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼申報范圍的規(guī)定，約束農(nóng)戶撂荒行為。設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)帶頭人專項激勵基金，對在撂荒地整治利用中成效顯著的村集體負(fù)責(zé)人給予獎勵。

3. 完善服務(wù)體系，促進(jìn)節(jié)本增效。構(gòu)建“縣服務(wù)中心+鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站+村級協(xié)辦員”的三級服務(wù)體系，開發(fā)“興農(nóng)”農(nóng)事服務(wù)APP，推動服務(wù)供給方與需求方高效協(xié)調(diào)。整合村集體、經(jīng)營主體的農(nóng)機(jī)具300多臺，分8個片區(qū)設(shè)立服務(wù)分中心，提升耕種防收一體化服務(wù)水平。支持村集體通過直接投資、提供場所、組織協(xié)調(diào)等方式，參與或主導(dǎo)組建農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)資統(tǒng)購、病蟲統(tǒng)防、產(chǎn)品營銷等社會化服務(wù)組織，為復(fù)耕主體提供全鏈條、低成本、便利化服務(wù)。

4. 強(qiáng)化要素供給，破除發(fā)展瓶頸。強(qiáng)化科技保障，加強(qiáng)農(nóng)技推廣服務(wù)，引入新品種、新技術(shù)應(yīng)用于復(fù)耕地，構(gòu)建“土壤體檢—精準(zhǔn)配肥—科學(xué)施用”的施肥全鏈條服務(wù)體系，形成復(fù)耕地“一地一策”的施肥建議方案。強(qiáng)化人才保障，實施“人才下鄉(xiāng)”計劃，探索“專家包片聯(lián)鎮(zhèn)”服務(wù)機(jī)制，鼓勵農(nóng)技人員、鄉(xiāng)土專家服務(wù)撂荒地復(fù)耕項目。強(qiáng)化資金保障，設(shè)立撂荒地整治和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項扶持資金，累計資助127個村集體共9800萬元，撬動金融資本和社會資本投入。

（三）探索“集體+”模式，確保復(fù)耕地利用“可持續(xù)”

基于撂荒地整治復(fù)耕后易出現(xiàn)再撂荒的問題，探索集體自營、合作經(jīng)營、托管服務(wù)等多元模式，確保耕地有人種、有人管、不撂荒，并同步壯大集體經(jīng)濟(jì)實力。村均集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性收入同比增長10%。

1. 探索“集體統(tǒng)種統(tǒng)管+復(fù)合種植”模式。由村集體直接流轉(zhuǎn)撂荒地，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理，因地制宜發(fā)展糧經(jīng)、糧飼、糧油等復(fù)合種植模式。高寺鎮(zhèn)燕子村村集體采用機(jī)械化方式整治撂荒地200多畝，集中流轉(zhuǎn)分散承包地、撂荒地等，發(fā)展糧桑等套種模式，不僅村集體實現(xiàn)增收5萬元，而且通過股份分紅、就業(yè)務(wù)工等方式，而且還帶動農(nóng)民每年戶均增收1200元以上。

2. 探索“集體整合資源+合作經(jīng)營”模式。村集體負(fù)責(zé)整合撂荒地、盤活閑置資產(chǎn)、對接政策資源，通過股份合作、委托經(jīng)營、土地租賃等方式，引入家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等進(jìn)行規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，村集體獲取穩(wěn)定的租金、分紅或管理費等收益。良安鎮(zhèn)五龍村集體經(jīng)濟(jì)組織將整治后的100畝土地，集中租給經(jīng)營業(yè)主，發(fā)展特色種植，年均獲得租金20萬元，帶動周邊農(nóng)戶持續(xù)增收。

3. 探索“集體參與協(xié)調(diào)+托管服務(wù)”模式。村集體通過投資購置農(nóng)機(jī)具、提供閑置場地、開展居間協(xié)調(diào)等方式，主動聯(lián)合社會化服務(wù)企業(yè)，參與社會化服務(wù)體系搭建，為農(nóng)戶提供“全程托管 +半程托管”選項服務(wù)，服務(wù)范圍覆蓋農(nóng)資統(tǒng)購、農(nóng)機(jī)耕作、病蟲統(tǒng)防到糧食收割等全環(huán)節(jié)。蟠龍鎮(zhèn)秦蔡溝村通過與3家社會化服務(wù)企業(yè)合作，提供代耕代種服務(wù)，集成高產(chǎn)栽培技術(shù)措施，畝產(chǎn)提高20%以上。

二、樂至縣構(gòu)建撂荒地整治利用長效機(jī)制的經(jīng)驗啟示

樂至縣的一系列探索實現(xiàn)了撂荒地整治利用、糧食增產(chǎn)增收、集體經(jīng)濟(jì)壯大等多重效益，為其他地區(qū)特別是丘陵地區(qū)提供了以下啟示：

（一）推動撂荒地整治利用必須強(qiáng)化村集體主導(dǎo)式參與

樂至縣探索由村集體參與撂荒地整治利用的調(diào)查摸底、意愿搜集、流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、復(fù)耕利用等，并將村集體作為推進(jìn)撂荒地整治的重要載體。樂至縣的經(jīng)驗表明，推進(jìn)撂荒地整治利用必須強(qiáng)化村集體的主導(dǎo)式、全環(huán)節(jié)參與，推動村集體參與事前環(huán)節(jié)的復(fù)耕意愿動員、整治策略制定等，參與事中環(huán)節(jié)的復(fù)耕地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、生產(chǎn)設(shè)施完善，參與整治后的復(fù)耕地利用、生產(chǎn)性服務(wù)供給等。

（二）推動撂荒地整治利用必須推進(jìn)多層次協(xié)同整合

樂至縣推動各部門間高效協(xié)同、縣鄉(xiāng)村一體發(fā)力，并在尊重村集體主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，推動村集體與家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體建立優(yōu)勢互補(bǔ)、緊密聯(lián)結(jié)的合作機(jī)制。樂至縣的經(jīng)驗表明，推動撂荒地整治需在組織推進(jìn)上密切農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多部門的協(xié)同聯(lián)動，還需在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，形成村集體負(fù)責(zé)服務(wù)協(xié)調(diào)、合作社負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營、龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)品牌銷售等多元主體的分工協(xié)作格局。

（三）推動撂荒地整治利用必須創(chuàng)新多元化支持政策

樂至縣積極推動各類資金項目整合，探索集體經(jīng)濟(jì)帶頭人專項激勵基金、撂荒地整治和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項扶持資金等，從而實現(xiàn)了撂荒地持續(xù)復(fù)耕利用、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。樂至縣的經(jīng)驗表明，單一的補(bǔ)貼政策難以奏效，各地推進(jìn)撂荒地整治利用需構(gòu)建涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)激勵、服務(wù)支撐、要素保障等多維度、精準(zhǔn)化的政策支持體系，為村集體主導(dǎo)的撂荒地整治利用提供有力支撐。

（文/郭曉鳴 張耀文 四川省社會科學(xué)院；張明英 樂至縣農(nóng)村經(jīng)營管理局）