論建國初期大行政區體制

當前我國在中央與地方關系上出現了中央集權、地方冗官，中央政策制定與地方貫徹執行嚴重脫節的現象，上行下不效普遍存在。對此，中央也提出了放權的主體方針，強調政治體制改革的動力在地方。理論上，不論是“強國——虛省——實縣市”的改革思路還是制度化聯邦制的政治設想，都提出在省一級行政建制之上設立大行政區。大行政區，亦稱作大區制，是我國成立初期實行的一種行政建制和地方政治制度，由解放戰爭時期的戰略區合并而成。1948年9月成立的華北人民政府是最早建立的大行政區政權機構。在其后的一年時間內新中國又成立了東北人民政府、西北軍政委員會、華東軍政委員會、中南軍政委員會和西南軍政委員會等五個大區政權。解放戰爭后期建立的這種以華北人民政府為代表的大區制，與我們黨長期的根據地政權建設、戰時需要以及我們黨的戰爭時期關于中央與地方關系的思想是基本一致的，同時也是我們在建國初期在地方行政建置的主要特點。

一、大區制的產生背景與歷史沿革

（一）產生背景

首先，從地理條件上說，我國地域寬廣，各地方在地理、政治、經濟文化等方面發展極不平衡，而且有些事情完全是地方性，需要區別處理，所以不可能也不需要采取完全的整齊劃一，而是由地方在中央統一規劃、統一領導下去具體地管理和經營。其次，在艱難困苦的革命戰爭年代，為了充分發揮各地方的積極性和主動性，中共中央把大量的地方自治權賦予各根據地政權，這種做法確實迅速地增強了根據地和我們黨的力量，壯大了我們的革命隊伍。但同時也產生了威脅黨中央權威的副作用——在黨和軍隊內部形成了分散主義和地方主義。這樣，很不利于戰爭之間的協調和配合，所以必須加強中央統一指揮和統一調度。其三，從思想理論背景而言，為了消除各根據地出現的分散主義和地方主義，1948年4月毛澤東在給許世友的電文中指出，全黨全軍應該“在軍事上的戰略及重大戰役方面的完全統一，經濟上及政府行政上在幾個大的區域內統一，然后按照革命形勢的發展進一步地考慮在軍隊的編制和供應上，在戰役行動上互相配合上，以及經濟上和行政上，做更大的統一”。這體現了我們黨第一代領導人在思考中央與地方的權限劃分問題上，在中央集權下建立大行政區和把“幾大區域內”統一作為全國統一的重要步驟和總方針。后來華北人民政府的建立也基本落實了這個設想。最后，從戰爭形勢來說，隨著解放戰爭的不斷推進，處于我們黨控制下的解放區域也不斷擴展，這使得原來星羅棋布、成分散離狀態的小解放區連接起來，從而實現邊區政權合并的可能。

從產生背景的分析可以看出，大區制作為一種戰時地方政府制度和行政區劃，一方面它基本符合我國當時的基本國情和政治經濟環境，同時又一次證明了政治環境、政治結構以及經濟情況等各種因素對國家結構形式的影響作用；另一方面也表明了以毛澤東為代表的第一代黨的領導人的國家建構理想和關于中央與地方關系的最初設想。

（二）歷史沿革

大區制可以說是一個短命的政治設計，其前后存在不足七年。學術界一般認為大區制最早可以追溯到大革命結束后我們黨在各地方設的中央局，但是中央局當時主要是作為中共中央在地方機關存在，而非政權。直到1948年，隨著解放戰爭的順利發展，各解放區不斷擴大并逐漸連成一片。為了適應和推進革命形勢的進一步發展以取得全國勝利，加強中央對各解放區的集中統一領導，中央決定將晉察冀和晉冀魯豫兩大戰略區合并為華北解放區，建立起大行政區。建國后，中央政府在全國范圍內推行大行政區，形成了東北、西北、華北、華東、西南和中南六大局，而且六大局的劃分基本上是依據解放戰爭中各野戰軍的作戰區域和所解放的領土區域，且保持了戰爭年代大區的相對獨立性。正因為如此，大區制也就成為我國中央與地方關系發展的一個階段和形式。到1954年，一方面由于全國經濟恢復和發展的需要，另一方面由于幾件非體制事件的發生引起了中央對因地方權限擴大所造成的狹隘地方主義的擔憂。大區建制被取消了。

△ 1950—1951年行政區劃

二、華北人民政府時期大區制的特點

從成立時間上來說，華北人民政府和隨后成立的東北人民政府誕生于新中國宣告成立之前，剩下的四個大行政區都是在新中國成立后構建。但是不論何時成立，六大區的前身都是解放戰爭時期解放區的最高行政單位。因此，它帶有濃厚的戰爭年代色彩。從根源上來說這與當時所走的“農村包圍城市、最后奪取全國政權”中國特色的新民主主義革命道路密切相關。此外，因為解放戰爭后迅速建立的中央政權在政權體制建設上的滯后，當時的大行政區在身份地位上具有綜合性和雙重性，一方面承擔了權力機關和行政機關的雙重職能；另一方面既是地方一級政府實行地方政權的職能，又是中央政府的派出機構，常常以中央政府代言人的身份出現，管理行政區的經濟和財政工作，使所轄地區易于成為獨立性較強的“國中之國”。總體來說，以華北人民政府為代表的大區制有下面幾個基本特點。

（一）大區制是一個過渡性政權機構

周恩來在1949年12月9日的政務會議討論《關于各大行政區組織通則》時就指出：“中國是個大國，地大，人多，經濟發展又不平衡。大行政區應該成為一級，這是一種過渡性的體制。作為一個地方政權，大區制的過渡性主要表現在：一是從我國的行政區劃和行政建制的歷史來說，主要實行省、縣、鄉三級的地方政權體制，而在省級政權上建立更高的建制的現象相當少見，并且與這種三級地方建制相關的行政區劃也基本穩定。二是從成立的政治背景看，以華北人民政府為代表的大區制脫胎于戰爭年代，反映的是戰爭戰略的需要，在很大程度上是一種戰時體制。建國后，隨著國內外政治局勢的穩定和社會經濟形勢的好轉，就出現了一個與新的政治經濟環境相適應的體制，這也是導致1954年大區制撤銷的重要原因。三是對于黨最初的建國理念來說，解放戰爭的主要目標是要徹底打倒國民黨，使國家從分散走向統一。具體方針就是在分區經營的基礎之上，有步驟、有重點地走向統一。雖然說建國前夕成立的華北人民政府具有過渡性和臨時性的特點，但是建國后正式實行的大行政區制，基本上都是依照華北人民政府的模式設立的。正是由于這個特點，我們才能夠從華北人民政府發現大區體制的優缺點，從其興衰中尋找經驗和教訓，并最終發現中央與地方建構應當遵循的基本原則。

（二）黨政軍一體的政治體制

1948年5月9日，由中共中央軍委發出了《關于改變華北、中原解放區組織、管轄境地及人選的決定》。根據文件要求晉察冀和晉冀魯豫兩解放區合并為華北解放區，相應的兩個中央局合并為中共中央華北局，同時兩個軍區合并為華北軍區，兩個邊區政府也合并為華北聯合行政委員會。所以在戰時成立的華北人民政府，既是一級軍區建制，也是行政區劃。首先在管轄范圍上，六大行政區與軍區范圍基本上重疊的。其次表現在大區主要領導人同時具備行政和軍政雙重職務。這種黨政軍一體的政治體制，雖然在建國后特別是改革開放的過程中有所改觀，如軍隊系統直屬中央實現了軍政的分離，但黨政不分的現象基本上沒有什么實質變化。

（三）大區政權在體制上實行“議行合一”

由華北臨時人民代表大會依照民主程序產生的華北人民政府委員會享有大區內的立法權，是管轄區內的最高權力機關；同時也享有行政權，是大區內的最高行政機關，可以通過下屬各部、會、院、行、廳等16個行政部門來執行法律。董必武在理清華北人民政府性質時強調：華北人民政府“是由游擊式過渡到正規式的政府”，它在體制上采取“議行合一”，這種議行合一的體制是大區黨政軍一體的必然要求，同時也是學習蘇聯社會主義模式的結果。

（四）一元化和個人集權

華北人民政府實行黨政軍一體，具體到三者的關系，中央局處在另外兩者之上。加之中共黨組織采取一元化領導體制。各大行政區中央局第一書記，一般同時作軍事委員會和政府主席。黨政不分、以黨代政，導致一元化領導；當權力過分集中于個人或少數人手里往往因此而變成了個人領導。其主要表現是：第一，執政黨的各級組織全面掌握了政府的各項權力，并最終集中到黨的書記，特別是第一書記的手中，形成了地方權力的金字塔結構，這樣就為后來普遍存在的家長制、官僚主義和以權謀私的行為提供了溫床。第二，政治運行機制中的二元并存結構。在地方權力結構中，黨組織凌駕于國家政權組織之上，形成了黨政關系上或者形同虛設，或者內部矛盾重重的不合理狀態。具體表現為地方事務由兩套機構、兩個系統同時管理，多頭領導。根據規定，黨主要是對國家和政府在組織上、政治上、思想上的領導，而不是日常行政事務的具體指導。在大區體制中，正是由于黨組織把主要的時間和精力花費在日常具體、瑣碎事務的管理上，從而荒廢了對大的路線、方針、政策的調查研究，從而削弱了黨在政治上的領導力。

華北人民政府這種大區行政制建國后在全國范圍內普遍實行，成為在省級政府以上設置的一級政權機構。從性質上來說，它既作為中央人民政府的派出機構，要嚴格執行中央政府的相關政策；同時也是地方上的最高政權，負責領導其轄區內各省、自治區和直轄市的日常行政工作。但是隨著國家政治經濟形勢的迅速好轉，為了廢除地方主義進一步加強中央集權而被撤銷。

三、從中央與地方關系看大區制

一般而言，中央與地方關系有廣義和狹義兩個方面。從廣義上來看，中央與地方關系是建立在廣義政府的概念基礎之上，具體是指包括立法、司法、行政等權力機構在內的縱向關系，“中央與地方的權力關系實際上包含政治權力關系和行政權力關系”，所以中央與地方關系的主體包括國家權力機關和國家行政機關。從狹義上來說，中央與地方關系是行政機關內部的縱向權力關系，在我國就是國務院與各地政府之間的關系。當然，也有學者結合中國實際的權力關系，認為“中國共產黨是中華人民共和國的領導核心，政府在其領導下，不談共產黨，中華人民共和國的任何基本問題都無法搞清”。所以，有些學者在研究中央與地方關系時，認為應當把各級黨的組織也納入主體范圍，甚至認為處理好中央與地方關系主要是指處理好黨的中央組織與地方組織的關系。由于華北人民政府成立之時，我們還沒有取得全國的勝利，也沒有建立真正意義上的中央政府來掌握國家權力。具體來說，華北人民政府時期所謂的中央主要是中共中央，而地方就是黨政軍一體的華北人民政府，所以這里的中央與地方關系涉及到黨中央與下級黨組織、政府和軍隊之間的縱向關系。通過對以華北人民政府為代表的大區體制的產生背景、歷史沿革以及主要特點的分析，使我們以后具體處理中央與地方關系時得到一下的啟示。

（一）行政區劃和行政建制對中央與地方關系的重要意義

大區制，作為建國前還未在全國范圍內普遍實施的一種地方建制，是我們黨對新中國的行政管理體制和中央與地方關系進行的一種探索。大區制，首先是一種行政區劃，一種結構形式，是國家結構形式的地理映射；而中央與地方關系更為關注的是國家權力的縱向分配關系。其次，行政區劃和行政建制也能反映一個國家的中央與地方的關系模式，是中央與地方關系的重要內容之一。

一個國家的行政區劃和地方建制必須與該國的地理環境、政治環境、歷史傳統、經濟結構等相適應。在這一點上，大區體制是由1948年解放戰爭發展形勢應運而生的，與當時的戰爭需要、政治環境和經濟狀況是基本相適應的。反過來，行政區劃和行政建制的改變也是我們調整中央與地方關系的重要途徑。首先，以華北人民政府為代表的大行政區，與“農村包圍城市、最后奪取全國政權”的中國特色的新民主主義道路密切相關，帶有濃厚的戰爭年代色彩，沒有更多考慮與經濟區域之間的關系。在當時的農村封建小農經濟下，這不會造成什么問題，但隨著建國后全國經濟的復蘇，它就會不利于生產要素的流通，大大降低了資源的宏觀配置效益，也阻礙了全國經濟體系的建立。其次，大區區劃面積過大，所轄人口過多，也不利于人民群眾廣泛的政治參與，易造成社會的離心傾向。再次，建國后全國完全被納入六個大區，大區單位數量太少，導致管理層次較多，不利于提高國家行政管理效能。1952年11月14日，周恩來在政務院第158次政務會議上指出當時的政權機構有七級之多。

（二）發揮中央與地方的積極性原則

以毛澤東為代表的第一代黨的領導人從一開始關注中央與地方這對矛盾，并堅決主張在處理中央與地方關系時一定要充分發揮中央與地方兩個積極性原則。但是在華北人民政府時期以及建國初期，中央與地方關系的總體特征是中央權威較弱，而大行政區內的集權專政。前面我們講到大區制實行黨政軍一體，從而形成黨政不分，以黨代政，地方的一切權力集中于黨組織，在黨組織內部權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。這種黨政軍三位一體的權力結構容易導致中央政府權威的削弱和彌散，助長地方“獨立王國”的形成。同時由于大區這一級權力的高度集中，也不利于充分調動大區各下級政權的積極性。正是由于權力膨脹的“獨立王國”存在，使得我國后來推行中央集權，增強中央權威時受到很大阻力，出現所謂的“高饒事件”。

通過大區制這個反面教材，讓我們明白要切實發揮中央與地方兩個的積極性，首先必須始終堅持中央統一的領導，使中央有充分的權威，中央要在兩者關系中處于主導地位，有能力決定和調節整個政府間關系。一旦中央權威流失，地方主義盛行，中央與地方的割據狀態就難以得到及時有效的調整。其次，堅持黨政分開原則，理順黨政關系，反對以黨代政，防止地方政權的高度集權和專制。

（三）中央與地方集權與分權相平衡的原則

相對于當時后方根據地普遍出現的分散主義和地方主義，大區制的建立整合地方，集中各戰略區的力量的作用，為解放戰爭結束后從分散走向統一，并最終建立統一民族國家奠定了基礎。正如華北局的一次常務會議上指出：“過去由于戰爭造成的長期分割與不斷流動，高度發揮地方自主性，是有積極意義的。在全國勝利即將到來的形勢下，繼續強調地方的自主性，就會形成地方主義、游擊主義，給革命事業造成危害。”美國學者吉爾伯特·羅茲曼在談到大區制時也指出：“在中華人民共和國建立初期，以幾個省為大單位建立地方局是中央集權制的最重要和最有效的方式。”而同時美國學者也認為我國的大區行政機構的權力一直相當大，從而形成了新的更高層次的地方利益集團和地方保護主義。

確立大區制的最初目的是整合各個分散的、互相獨立的根據地和戰略區，消除分散主義和地方主義對解放戰爭形勢前進的阻礙。大區政權“根據中央制定的統一的方針和政策，又根據各地區的具體情況，依靠一些堅強的足以代表中央的各大行政區的領導機關，因地制宜地領導地方各級政府，深入地發動群眾，具體貫徹中央的方針和政策，推動了各項改革工作，這些無疑的都起到了很大的作用”。毋庸置疑，在這一點上大區制起到了一定的作用。問題在于，戰爭中中央權威比較弱，中央與地方分權非法制化的情況下，大區制又容易形成新的地方主義。這也是大區行政體制最終走向滅亡的主要原因。

在處理中央與地方的集權與分權問題上，首先，要在單一制國家形式的基礎上合理劃分中央與地方的權力，按照民主集中制原則，在中央集權和地方分權之間尋求一個適度的平衡。當然，中央集權和地方分權的平衡并不是兩者的對等，而是根據特定階段有所權重的相互協調。其次，要實現集權與分權的動態平衡，使兩者達到相互制約的目的。最后，在處理集分權問題時，我們必須摒棄非此即彼、非集就分、非分即集的零和博弈觀念，應當在增強中央權威的同時，擴大地方分權，并加強兩者在公共事務上的合作。

四、結語

大行政區制度是我們黨政權建設初期，在特殊的戰爭和建設環境下，在政權建構方式上的一次探索，具體來說，就是我們黨關于戰爭即將取得全國勝利之時如何整合各戰略區以集中國家資源、如何建構中央與地方關系以及如何建立以中共為中心的國家政權等方面的嘗試和探索。“我們建國初期實行的那種大區制度，當時有必要，但是也有缺點”。總之，建國初期實行的這種大區制只存在了不過短短數年即以其被撤銷而告終，有其自身致命的缺陷和弊端，但也蘊含了許多對于今天重新審視中央與地方關系的協調發展有資借鑒的重要元素，值得我們去思考和總結。（節選自《河南理工大學學報》，2013年第3期）

《中國歷史評論》編輯部選編

本期編輯：朝旭