“兩高”聯合發布《關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》

2026年5月11日，最高人民法院召開新聞發布會，與最高人民檢察院聯合發布《關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》，并回答記者提問。最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建，最高人民檢察院法律政策研究室主任楊劍波，最高人民檢察院法律政策研究室副主任余雙彪，最高人民法院行政庭二級高級法官閻巍出席發布會并回答記者提問，發布會由最高人民法院新聞局一級巡視員呂坤良主持。

圖為發布會現場。

為正確辦理非法占用耕地案件，依法保護耕地，保障國家糧食安全，2025年7月23日最高人民法院審判委員會第1954次會議、2025年11月21日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第六十三次會議討論通過了《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》（以下簡稱《規定》），并將于2026年5月18日起施行。下面對《規定》制定的背景和主要內容作簡要介紹和說明。

一、《規定》的制定背景

黨中央、國務院始終高度重視耕地保護工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從保障耕地安全和可持續利用的戰略全局出發，作出一系列重大決策部署，強調要實行最嚴格的耕地保護制度，采取“長牙齒”的硬措施保護耕地。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》明確指出，要嚴守耕地紅線，加強黑土地保護。最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）依法履職，在指導地方各級法院、檢察院依法及時公正辦理相關案件的同時，聯合制定了本司法解釋。

《規定》起草過程中，“兩高”多次開展專題調研，多次組織召開由專家學者、國務院部門有關同志、法官代表、檢察官代表、土地執法工作人員代表等參加的研討會，先后征求各高級人民法院、省級人民檢察院、院內相關部門、國務院有關部門、中央農辦的意見，并多次專門征求全國人大常委會法工委的意見。在此基礎上，最高人民法院行政庭會同環資庭、民一庭、執行局，以及最高人民檢察院法律政策研究室，充分吸收各方意見、反復研究論證，形成了本《規定》，以推進法律實施，統一裁判規則，規范司法行為。

二、《規定》起草的基本原則

《規定》起草始終遵循以下基本原則：

一是深入學習貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想，為依法保護耕地提供司法保障。“兩高”深入學習貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想，以及習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，嚴格按照國務院關于“嚴肅查處違法違規人員和事件，牢牢守住耕地保護紅線”的部署要求，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，認真組織開展相關調研和司法解釋起草工作，進一步明確非法占用耕地行為人的法律責任，筑牢耕地保護的司法屏障。

二是堅持以人民為中心，切實維護農民合法權益。“兩高”始終堅持以人民為中心，站穩人民立場，高度重視妥善處理好依法打擊非法占用耕地行為與保障合理用地需求的關系，在責令限期拆除決定的審查、當事人申請行政機關履行違法占地查處職責的判決方式、行政賠償責任的確定、從重處罰、從寬處罰等方面進行規范和引導，在堅決依法打擊非法占用耕地行為的同時，注重保障好經濟社會發展的合理用地需求，依法分類處置，努力實現案件辦理“三個效果”的統一。

三是堅持社會共治，遵循各司其職、各盡其責的原則。開展耕地保護工作，需要立法機關、司法機關、行政機關共同發揮作用。《規定》起草中，“兩高”多次征求立法機關意見，全國人大常委會法工委給予有力指導，切實保障《規定》符合立法精神。同時，“兩高”廣泛聽取有關行政機關的意見，特別注意司法與行政管理的職能區分，監督、支持有關部門依法行政，通過明確非法占用耕地行政法律責任主體、行政機關對新建違法建筑的制止權、行政處罰的追責期限等內容，使司法機關和行政機關在各自職能范圍內發揮應有的作用。

四是堅持依法解釋和問題導向，積極回應司法實踐需求。《規定》立足體現民法典、刑法、土地管理法、城鄉規劃法、三大訴訟法以及其他有關法律法規精神，遵循立法本意，在現有法律規定范圍內，確保司法解釋符合立法宗旨和目的，遵守司法解釋制定規范，并將實踐證明正確、有效、必要的處置方式和爭議解決方式納入司法解釋。《規定》起草中，我們就耕地保護中存在的突出問題進行專項調研，以回應實踐需求，解決實踐難題。對存在分歧的法律適用問題，如責令限期拆除決定行政復議與行政訴訟的銜接、行政機關與行政相對人“混合過錯”的處理、非法占用農用地罪的定罪量刑標準等，注重聽取各方意見，加強規范的針對性和準確性，切實為執法辦案提供統一、明確的裁判標準。

三、《規定》的主要內容

《規定》共二十一條，是一部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執行等內容于一體的綜合性司法解釋，這里重點介紹以下七個方面的具體內容。

一是明確非法占用耕地的行政法律責任主體、行政機關對新建違法建筑的制止權以及行政處罰的追責期限，依法追究非法占用耕地行為人的行政法律責任。第一，《規定》針對不同情形，分兩款分別規定實施非法占用耕地行為，以及行政機關在履行合理審慎的調查義務后，仍不能確定非法占用耕地行為主體的情況下，實際占有、使用土地且拒不配合行政機關依法處置行為的公民、法人或者其他組織，屬于依法應當承擔非法占用耕地行政法律責任的主體。第二，《規定》依據行政強制法第九條以及城鄉規劃法第六十八條的有關內容，規定行政機關可以依據城鄉規劃法等有關法律、法規的規定，依法采取查封施工現場等措施制止繼續施工的違法行為。第三，針對非法占用耕地行為作出行政處罰的追責期限問題，《規定》進一步明確在耕地恢復至未被占用的狀態之前，應當視為具有行政處罰法第三十六條第二款規定的“繼續狀態”，行政處罰的追責期限應當從違法行為終了之日起計算。

二是明確非法占用耕地合同的效力及相應法律后果，依法追究非法占用耕地行為人的民事法律責任。對于涉及非法占用耕地的合同效力的認定，《規定》結合民法典、土地管理法等相關規定，明確規定當事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買賣、租賃建在耕地上的房屋等內容違反土地管理法的禁止性規定的，人民法院應當認定該約定無效。此類合同被認定無效的，在確定財產返還、折價補償、賠償損失時，人民法院應當按照誠信原則和公平原則，結合當事人的過錯程度，合理確定各方應當承擔的民事責任。

三是明確非法占用農用地罪的行為方式等，依法追究非法占用耕地行為人的刑事法律責任。第一，明確了非法占用耕地構成非法占用農用地罪的行為方式和數量標準。第二，明確了非法占用耕地同時構成非法占用農用地罪、污染環境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規定定罪處罰的競合適用規則。第三，規定了從重處罰和從寬處罰的情形。第四，規定了國家機關工作人員在涉耕地領域有關職務犯罪的處理，特別是明確了同時構成受賄罪的，應當數罪并罰的處理規則。第五，規定了單位犯罪、反向行刑銜接以及多次實施非法占用耕地犯罪數量、數額的累計計算等問題。

四是明確責令限期拆除決定行政復議與行政訴訟的銜接以及起訴期限問題，充分保障當事人申請復議和提起訴訟的權利。第一，關于責令限期拆除決定是否可以申請行政復議以及申請行政復議的期限問題，《規定》明確當事人可以根據行政復議法第二十條、第二十一條的規定，向行政機關申請行政復議，對行政復議決定不服，在法定期限內向人民法院提起行政訴訟，也可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，直接向人民法院提起行政訴訟。第二，關于行政機關在責令限期拆除決定中一并作出罰款等決定時，如何計算起訴期限問題，《規定》進行了區分處理，即行政機關未依法告知就責令限期拆除行為適用土地管理法規定的十五日起訴期限的，結合行政訴訟法相關規定以及從有利于保護行政相對人訴權的角度出發，起訴期限適用行政訴訟法第四十六條以及行政訴訟法司法解釋第六十四條、第六十五條的規定；例外情形是，行政機關在作出行政決定時，已經依法告知就責令限期拆除決定適用土地管理法第八十三條規定的起訴期限的，鑒于土地管理法的規定屬于特別規定，此時應當分別適用不同的起訴期限。

五是完善案件審理和裁判方式，明確執行標準，切實維護農民合法的用地權益。第一，對非法占用耕地建設但用途符合國土空間規劃的建筑物和其他設施作出責令限期拆除決定等若干情形，《規定》明確人民法院應當判決撤銷責令限期拆除決定，并可以判決被告重新作出行政行為。第二，針對撤銷責令限期拆除決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害情形，《規定》明確人民法院判決確認責令限期拆除決定違法的同時，可以判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。第三，《規定》明確責令限期拆除決定作出后，有關部門對國土空間規劃依法作出調整，被告以相關建筑物和其他設施符合調整后的規劃為由，改變被訴行政行為，原告申請撤訴的，人民法院依法裁定準許。第四，對于當事人起訴要求行政機關履行違法占地查處職責案件，《規定》明確人民法院應當依據法律、法規，參照規章，并結合國務院及其組成部門、省級人民政府就非法占用耕地問題依法制定的規范性文件的規定，對被告是否履行土地管理法律、法規規定的查處職責，或者依法作出補辦、完善手續、在一定期限內予以保留等處理決定進行審理，并依法作出裁判。第五，針對涉非法占用耕地案件執行標準不明確的問題，《規定》明確人民法院執行涉及耕地的生效判決書、調解書時，應當將維持或者恢復耕地種植條件作為停止侵害、恢復原狀、排除妨礙、消除危險的標準。必要時，人民法院可以委托相關機構對是否已經達到維持或者恢復耕地種植條件進行評估。

六是科學劃分行政賠償責任，實現對行政機關的精準監督。實踐中，部分行政機關因工作人員與他人惡意串通、審查申請材料不嚴格、第三人提供虛假材料等原因，導致當事人非法占用耕地進行建設并因此遭受損失，對此，行政機關應當承擔相應責任。《規定》明確人民法院應當根據行政訴訟法以及相關司法解釋的規定，綜合考慮批準行為在損害發生和結果中的作用大小等因素，依法確定行政機關的賠償責任。

七是明確檢察機關的公益訴訟職責，強化公益訴訟檢察監督。針對違反法律規定，非法占用耕地導致破壞生態環境和資源保護，損害國家利益或者社會公共利益的情形，《規定》明確人民檢察院可以依據相關法律提起公益訴訟，強化對耕地的全鏈條保護。

下一步，人民法院、人民檢察院將進一步貫徹黨中央關于耕地保護工作的各項部署和要求，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，嚴格按照土地管理法等相關法律規定，依法辦理涉及非法占用耕地行政、民事、刑事、公益訴訟等各類案件，切實保護耕地，保障國家糧食安全。

《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》已于2025年7月23日由最高人民法院審判委員會第1954次會議、2025年11月21日由最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第六十三次會議審議通過，現予公布，自2026年5月18日起施行。

最高人民法院 最高人民檢察院

2026年5月10日

法釋〔2026〕10號

最高人民法院 最高人民檢察院

關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定

（2025年7月23日最高人民法院審判委員會第1954次會議、2025年11月21日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第六十三次會議通過，自2026年5月18日起施行）

為切實保護耕地，保障國家糧食安全，依法辦理涉及非法占用耕地行政、民事、刑事等各類案件，根據《中華人民共和國土地管理法》等相關法律規定，結合審判、檢察工作實際，制定本規定。

第一條違反土地管理法律、法規規定，實施非法占用耕地行為的公民、法人或者其他組織，為依法應當承擔非法占用耕地行政法律責任的主體。

行政機關在履行合理審慎的調查義務后，仍不能確定前款規定的責任主體的情況下，以實際占有、使用土地且拒不配合行政機關依法處置行為的公民、法人或者其他組織，作為非法占用耕地行政法律責任主體的，人民法院依法予以支持。法律、法規、規章另有規定的除外。

第二條行政機關依法作出責令停止建設或者責令限期拆除在非法占用耕地上新建的建筑物和其他設施的決定后，建設單位或者個人繼續施工，行政機關依據城鄉規劃法等有關法律、法規的規定采取查封施工現場等措施予以制止的，人民法院依法予以支持。

第三條非法占用耕地的行為，在耕地恢復至未被占用的狀態之前，應當視為具有行政處罰法第三十六條第二款規定的“繼續狀態”，行政處罰的追責期限應當從違法行為終了之日起計算。

第四條公民、法人或者其他組織對行政機關依照土地管理法作出的責令限期拆除決定不服，根據行政復議法第二十條、第二十一條的規定，向行政機關申請行政復議，對行政復議決定不服，在法定期限內向人民法院提起行政訴訟，或者在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，直接向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應當依法立案。

行政機關在同一個行政決定中，對非法占用耕地行為一并作出責令限期拆除、罰款等處理的，起訴期限適用行政訴訟法第四十六條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條、第六十五條的規定，但行政機關在作出該行政決定時，依法告知責令限期拆除決定適用土地管理法第八十三條規定的十五日起訴期限的除外。

第五條公民、法人或者其他組織不服行政機關作出的責令限期拆除決定，向人民法院提起行政訴訟，人民法院經審理認為被訴責令限期拆除決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決駁回原告的訴訟請求。

有下列情形之一的，判決撤銷責令限期拆除決定，并可以判決被告重新作出行政行為：

（一）違反土地管理法第七十四條、第七十七條規定，對非法占用耕地建設但用途符合國土空間規劃的建筑物和其他設施作出責令限期拆除決定的；

（二）違反城鄉規劃法第六十四條、第六十五條規定，對應當采取改正措施消除對規劃實施影響的建筑物和其他設施作出責令限期拆除決定的；

（三）違反城鄉規劃法第六十四條規定，對拆除會影響相鄰建筑安全或者給國家利益、社會公共利益造成重大損害等不能拆除的建筑物和其他設施作出責令限期拆除決定的；

（四）其他符合行政訴訟法第七十條規定的情形的。

撤銷責令限期拆除決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認責令限期拆除決定違法的同時，可以判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。

責令限期拆除決定作出后，有關部門對國土空間規劃依法作出調整，被告以相關建筑物和其他設施符合調整后的規劃為由，改變被訴行政行為，原告申請撤訴的，人民法院依法裁定準許。

第六條符合行政訴訟法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織以行政機關未履行查處非法占用耕地行為的法定職責為由，請求人民法院判決行政機關履行法定職責或者確認不履行法定職責行為違法的，人民法院應當依據法律、法規，參照規章，并結合國務院及其組成部門、省級人民政府就非法占用耕地問題依法制定的規范性文件的規定，對被告是否履行土地管理法律、法規規定的查處職責，或者依法作出補辦、完善手續、在一定期限內予以保留等處理決定進行審理，并依法作出裁判。

第七條公民、法人或者其他組織因行政機關非法批準占用耕地行為受到損害，請求人民法院判決行政機關承擔行政賠償責任的，人民法院應當根據行政訴訟法以及相關司法解釋的規定，綜合考慮批準行為在損害發生和結果中的作用大小等因素，依法確定行政機關的賠償責任。

第八條當事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買賣、租賃建在耕地上的房屋等內容違反土地管理法第二條、第三十五條、第三十七條規定的，人民法院應當認定該約定無效。

第九條占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及買賣、租賃建在耕地上的房屋的合同被認定無效的，在確定財產返還、折價補償、賠償損失時，人民法院應當按照誠信原則和公平原則，結合當事人的過錯程度，合理確定各方應當承擔的民事責任。

第十條違反法律規定，非法占用耕地導致破壞生態環境和資源保護，損害國家利益或者社會公共利益的，人民檢察院可以依據民事訴訟法、行政訴訟法等法律提起公益訴訟。

第十一條違反土地管理法律、法規，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百四十二條規定的非法占用耕地，改變被占用耕地用途，造成耕地毀壞：

（一）非法占用耕地實施建房和其他設施建設，建筑物、構筑物已經形成，或者建筑物、構筑物的基礎和底層結構已經完成或地基施工完畢，或者基坑已開挖完畢或基礎樁已基本施工完畢的；

（二）非法占用耕地實施建窯、建墳、挖湖造景等工程建設的;

（三）非法占用耕地實施挖砂、采石、采礦、取土等活動的；

（四）非法占用耕地排放污染物、堆放廢棄物等造成耕地被嚴重污染的；

（五）其他非法占用耕地，改變被占用耕地用途，造成耕地毀壞的情形。

第十二條實施本規定第十一條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百四十二條規定的“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”，對于黑土地另有規定的，從其規定：

（一）非法占用并毀壞永久基本農田五畝以上的；

（二）非法占用并毀壞永久基本農田以外的其他耕地十畝以上的；

（三）非法占用并毀壞耕地，數量雖未分別達到第一項、第二項規定標準，但按相應標準的比例折算合計達到標準的；

（四）二年內曾因非法占用農用地受過二次以上行政處罰，又非法占用耕地，數量達到第一項至第三項規定標準一半以上的。

第十三條違反刑法第三百四十二條的規定，構成非法占用農用地罪，同時構成污染環境罪、非法采礦罪等犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。

第十四條單位實施非法占用耕地的犯罪，依照本規定的定罪量刑標準，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員定罪處罰，并對單位判處罰金。

第十五條實施非法占用耕地的犯罪，具有下列情形之一的，從重處罰：

（一）在行政主管部門作出責令停止違法行為、限期改正等行政處理決定后繼續實施相關行為的；

（二）暴力抗拒、阻礙國家機關工作人員依法執行職務的；

（三）向國家工作人員行賄的。

實施前款第二項、第三項規定的行為，同時構成妨害公務罪、襲警罪、行賄罪等其他犯罪的，依照數罪并罰的規定處罰。

第十六條實施非法占用耕地的犯罪，行為人積極進行修復治理，恢復種植條件的，可以依法從寬處罰。犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以不起訴或者免予刑事處罰；情節顯著輕微危害不大的，不作為犯罪處理。

第十七條對耕地負有監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，應當依照刑法第三百九十七條的規定，以濫用職權罪或者玩忽職守罪定罪處罰。

國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法律、法規，濫用職權，非法批準征收、征用、占用耕地，情節嚴重的，應當依照刑法第四百一十條的規定，以非法批準征收、征用、占用土地罪定罪處罰。

國家機關工作人員實施前兩款規定的行為并收受賄賂，同時構成受賄罪的，依照數罪并罰的規定處罰。

第十八條多次實施非法占用耕地的犯罪，依法應當追訴的，或者二年內多次實施非法占用耕地的行為未經處理的，數量、數額累計計算。

第十九條對于實施非法占用耕地的相關行為被不起訴、宣告無罪或者免予刑事處罰的行為人，依法應當給予行政處罰、政務處分或者其他處分的，依法移送有關主管機關處理。

第二十條人民法院執行涉及耕地的生效判決書、調解書時，應當將維持或者恢復耕地種植條件作為停止侵害、恢復原狀、排除妨礙、消除危險的標準。必要時，人民法院可以委托相關機構對是否已經達到維持或者恢復耕地種植條件進行評估。

第二十一條本規定自2026年5月18日起施行。最高人民法院、最高人民檢察院以前所作的司法解釋與本規定不一致的，以本規定為準。

最高人民法院新聞局