微觀審慎監管的條塊困境與中國角色

微觀審慎監管是監管機構對單個金融機構進行的監督和管理，以確保其個體層面的安全穩健運行。金融全球化使得金融機構面對不同國家的監管機構，也使得監管機構面臨來自不同國家的金融機構，從而產生了微觀審慎監管全球治理的需求。但是，微觀審慎監管全球治理始終面臨兩大突出問題，即條塊分割與發展中經濟體話語權不足。前者體現為各個金融領域的微觀審慎監管機制相互分離、自成體系，并且在新興金融領域同時存在相互競爭的微觀審慎監管機制，難以協調；后者體現為微觀審慎監管的規則幾乎完全基于發達經濟體的監管實踐，對發展中經濟體的要求是“接軌”而不是“共同制定”。這兩個突出問題是微觀審慎監管全球治理機制演進的結果，有著深厚的歷史淵源，而新興經濟體的崛起要求全球金融體系在服務于發達經濟體的同時也服務于發展中經濟體，并且充分顧及新興經濟體及其所代表的發展中經濟體的金融體系特點，進而尋求微觀審慎監管全球治理的整合。

作為全球最大的新興經濟體，中國在微觀審慎監管的全球治理變革中起到了重要作用，尤其是中國金融體系的韌性和中國倡導的人類命運共同體理念，為發展中經濟體增強微觀審慎監管全球治理的話語權及整合條塊分割微觀審慎監管全球治理機制奠定了基礎。

圖/中經視覺

微觀審慎監管全球治理的演進

微觀審慎監管的全球治理建立在各國國內微觀審慎監管的基礎之上，以具有高度發達金融市場的發達經濟體為中心。

早期：國際貿易驅動下的自發治理機制

早期的微觀審慎監管的全球治理主要是發達經濟體之間的治理，只有金融業服務于發達經濟體與發展中經濟體之間的貿易時，微觀審慎監管的全球治理才將發展中經濟體涵蓋在內。微觀審慎監管的全球治理主要由銀行、證券與保險業的國際監管協調構成。但是，這些金融行業與國際貿易間的密切程度不同，相應的微觀審慎監管全球治理機制也存在較大的發展差異。銀行業的國際結算與清算和保險業的出口信貸保險等業務成為微觀審慎監管全球治理的重點，證券業則缺少全球治理機制。

在布雷頓森林體系建立之前，為國際貿易提供金融服務的全球治理機制便已發展起來。對國際結算與清算業務的協調起初是以主要工業國為中心的區域結算機制，但在國際清算銀行（BIS）成立之后，其國際清算業務優勢使其很快便取代了原有的區域結算機制，成為國際結算的主要機構。對出口信貸保險業務的協調則通過1934年創立的信用與投資保險人國際聯盟，又稱伯爾尼聯盟。盡管創始機構同時包括私人機構與官方機構，但是加入聯盟的身份都是承保人而非政府代表。參與聯盟的機構通過交換信息，保證出口信貸保險的健全原則并維持國際貿易中的信貸紀律。

布雷頓森林體系時期：治理機制收縮

布雷頓森林體系聚焦宏觀貨幣秩序，微觀審慎監管全球治理未被納入核心框架，但BIS職能持續強化。作為受其影響最大的微觀審慎監管治理機構，盡管國際清算銀行并非布雷頓森林體系所建立，但是美國在布雷頓森林體系中的核心地位保證了國際清算銀行在布雷頓森林體系中的地位，使之成為銀行業微觀審慎監管全球治理的主要機制。

后布雷頓森林體系：新興經濟體崛起與數字金融監管競爭

布雷頓森林體系解體之后，新興經濟體作為全球發展的主要動力而凸顯出來。此后全球多次爆發金融危機，而歷次金融危機的爆發、傳播與結束都與新興經濟體關系密切。因此，為維護全球金融安全穩定，全球金融治理機制不得不擴展至以新興經濟體為代表的發展中經濟體。在微觀審慎監管領域，全球治理機構并沒有大的更迭，但新興與發展中經濟體在這些全球治理機構中的話語權不斷提升。保證各國金融機構之間的公平競爭仍是微觀審慎監管全球治理的重點，單純以風險控制為目的的微觀審慎監管則較少進行國際協調，主要由各個經濟體自身的監管來實現。

數字金融的發展使得發達經濟體更加注重本國數字金融行業的保護。由于數字金融的跨域特性帶來全球監管協同的新需求，數字金融的微觀監管及其全球治理幾乎是從零開始的。短期內，各個發達經濟體既是全球數字金融業務的主要所在地，又有著建立監管規則并借助數字金融業務的路徑依賴向全球推廣的能力，從而形成了發達經濟體之間在數字金融行業微觀審慎監管規則與機制的競爭，使得數字金融行業的微觀審慎監管全球治理呈現塊狀分割。

微觀審慎監管全球治理的當代格局

微觀審慎監管領域的全球治理機構雖然均與宏觀審慎監管領域的全球金融治理機構有著密切的聯系，但是依舊在各自領域保持著獨立性。條塊分割包括“條狀分割”與“塊狀分割”。其中，“條狀分割”指不同金融行業之間治理機制之間的相互隔離與缺乏協調；“塊狀分割”指不同國家或地區在新興金融領域形成的相互競爭的監管規則與機制。傳統金融領域按照銀行、證券與保險業呈現條狀分割格局；新興的數字金融等領域則因主要發達經濟體在監管思路與規則上的競爭而呈現出明顯的塊狀分割格局。

銀行業：巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）

銀行業的微觀審慎監管是全球金融治理體系的主要組成部分，主要的治理機構仍然為巴塞爾銀行監管委員會。BCBS在金融監管領域具有非常高的權威，制定的“合適的監管技術”（如《巴塞爾協議》系列）雖然并非強制性，但是可以作為金融監管改革的依據。尤其在經過十國集團的中央銀行認可之后，具有了實質約束力。

證券業：國際證監會組織（IOSCO）

證券業微觀審慎監管的全球治理機構主要是IOSCO，這是全球公認的證券領域標準制定者，截至2026年初，其成員（包括普通會員、準會員和附屬會員）共241個，來自130多個司法管轄區，覆蓋全球95%以上的全球證券市場。國際證監會組織制定的《證券監管目標和原則》是其綱領性文件，確立了38條核心監管原則，被二十國集團（G20）和金融穩定理事會（FSB）采納為國際標準，也是國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行評估各國金融體系的重要依據。

保險業：國際保險監督官協會（IAIS）

保險業微觀審慎監管的全球治理機構主要是國際保險監督官協會，該協會由129個國家和地區的保險監管機構組成，另有98家公司或組織為其觀察員。成為國際保險監督官協會成員，享有表決權，是一國保險監管當局融入國際保險界，對國際保險事務發揮影響的重要標志。2002年10月，國際保險監督官協會頒布了《保險監管核心原則》，作為所有區域監管者的基本指導原則。

數字金融：“塊狀分割”格局

數字金融的興起產生了新的全球治理空間，然而數字金融的微觀審慎監管規則又是全新的，主要發達經濟體一方面完善數字金融的微觀審慎監管規則，另一方面以較弱的監管吸引數字金融領域的資本投入。這種監管競爭導致數字金融領域的微觀審慎監管全球治理在區域上高度分散。

中國在微觀審慎監管全球治理中的地位

微觀審慎監管全球治理的條塊分割格局不僅反映出主要發達經濟體之間的治理競爭，也暴露出發展中經濟體在全球治理體系中的邊緣地位。然而，以中國為代表的新興經濟體正逐步改變這一格局。

角色轉變：從規則接受者到全面參與者

中國從微觀審慎監管全球治理規則的接受者轉為全面參與者。20世紀80年代以來，中國不再游離于全球金融治理體系的核心圈之外，但是初期主要是引入微觀審慎監管全球治理規則。隨著新興經濟體的整體興起及中國在二十世紀末以來歷次金融危機中展示出的經濟金融的發展速度與韌性，中國在微觀審慎監管全球治理中的角色已經轉變，全面參與全球治理的變革，并代表新興與發展中經濟體在全球治理變革中提出發展訴求。

融入現狀：深度參與全球金融治理

經過近40年的努力，中國在銀行、證券、保險等領域均廣泛遵守或執行了全球金融治理體制（如表1）。

作為全球最重要的經濟體之一，中國對微觀審慎監管全球治理規則的態度已經高度影響其在全球范圍的推廣程度，以銀行業的全球治理機制變革最為典型。BCBS所發布的監管文件并沒有法律強制力，其推行取決于各國的接受程度。其中，歐洲的接受度較高，甚至將《巴塞爾協議》的監管要求從銀行業延伸到證券業，美國的接受度較低，只將《巴塞爾協議》的監管要求用于大中型銀行。作為發展中經濟體中最大的金融體系，中國對《巴塞爾協議》的接受程度實際上決定著BCBS所進行的全球金融治理能否真正走出十國集團的范圍。

發聲渠道：“高層任職+平臺建設”

中國也已經不再是單純地與全球微觀審慎監管規則接軌，而是推動全球微觀審慎監管規則的變革以反映新興和發展中經濟體的發展訴求。中國在微觀審慎監管全球治理的發聲渠道主要有兩種：高層任職與平臺建設。高層任職方面，中國在全球金融治理機構高層任職數不斷增加，獲得的重要任職也分散在不同的金融監管領域。2008年，中國保險監督管理委員會主席吳定富在國際保險監督官協會第15屆年會上當選為執行委員會委員，標志著中國在保險業全球治理機制中開始獲得實質性話語權。同年，中國證監會主席尚福林也當選為國際證監會組織執委會唯一副主席。平臺建設方面，中國已經是許多全球金融治理組織的成員，并成為全球金融治理的組織者。2011年，中國承辦G20“國際貨幣體系研討會”；2016年7月，承辦金融穩定理事會全體會議；2016年9月，主辦G20領導人第十一次峰會。作為會議的主辦方與承辦方，中國可以在一定程度上設置會議主題和重點議題，并引導與會方達成共識，提升發展中經濟體在全球治理機制內的話語權。作為G20、金融穩定理事會、金融行動特別工作組（FATF）等全球金融治理機構的成員，中國也深度參與了各項改革政策制定工作，積極反映新興與發展中經濟體的治理訴求。

微觀審慎監管全球治理的發展方向

微觀審慎監管全球治理的未來發展必然要解決發展中經濟體話語權不足與條塊分割這兩大問題。對此，發達經濟體很難走出已有的發展路徑，只有新興和發展中經濟體才有意愿推動其解決，中國更是會在解決問題的變革中起到重大作用。

金融韌性：中國話語權的核心基礎

中國金融體系在國際金融危機中的韌性是在微觀審慎監管全球治理中保證發展訴求的基礎。盡管微觀審慎領域的全球治理已經從忽視新興與發展中經濟體轉為“高度重視”，但是微觀審慎領域的全球治理仍以歐美為中心，對新興與發展中經濟體訴求的反映程度遠低于其實際的重要性。這是由發達經濟體金融體系在全球金融體系中的地位決定的。一方面，全球主要的國際金融中心大多在以歐美為代表的發達經濟體，許多發展中經濟體中的國際金融中心也屬于二元經濟中的現代部門，是模仿發達經濟體而建成；另一方面，金融治理的理論由發達經濟體提出，將發展中經濟體中的金融安全與競爭力差異問題認定為金融業發展不足或不規范的結果，只需要向發達經濟體的金融體系靠攏便可得到解決。

因此，只有在源于發達經濟體的國際金融危機暴露金融安全問題之后，發達經濟體金融的自身安全問題才真正被納入全球金融治理的范圍，并帶動了對競爭公平性的反思，進而將全球治理變革的著眼點放在新興與發展中經濟體。在中國推動下，全球治理機制的變革越來越多地反映了新興與發展中經濟體的訴求。西方發達經濟體不斷爆發的金融危機表明，現有的全球金融治理體系并不足以在全球范圍內實現微觀審慎監管的有效協調。只有將新興和發展中經濟體的金融治理訴求放到與發達經濟體同樣的地位，才能更好地維護全球金融安全穩定。新興和發展中經濟體也不再盲目追求與全球金融接軌。發達經濟體主要依賴其發達的金融市場，以市場吸引全球范圍的資金盈余方和短缺方，并以市場的準入條件和交易規則的制定權來獲得全球金融治理體系的主導權。新興經濟體獲得全球金融治理話語權主要是基于其快速發展的經濟和相對穩定的金融環境。因此，對于以中國為代表的新興國家與發展中經濟體而言，維護國內金融穩定是第一位的，只有在國內金融體系呈現高度韌性時，才能在全球金融治理方面長久維持與發達經濟體的話語權。

人類命運共同體：打破條塊分割的理念支撐

中國的人類命運共同體理念是打破微觀審慎監管全球治理條塊分割的理念基礎。微觀審慎監管全球治理條塊分割格局是歷史進程的結果，并固化成主要發達經濟體的經濟與政治利益。主要發達經濟體的金融結構差異使其對于特定金融行業的微觀審慎監管全球治理呈現出更高的興趣，并表現出對不同金融行業的微觀審慎監管規則的接受程度，新興金融領域的發展差異則進一步強化了主要發達經濟體微觀審慎監管全球治理上的分歧。因此，微觀審慎監管全球治理亟須在治理理念上尋求一致，打破主要發達經濟體形成的治理僵局。人類命運共同體理念在這一全球治理機制的變革期起到了統合治理的作用。這一理念蘊含著整體價值，有助于各個經濟體建立全球治理的多邊共識，避免了微觀審慎監管全球治理機制的單邊劃界。同時，人類命運共同體理念擴展了公平性的概念，使得微觀審慎監管全球治理具有更高的包容性，這一理念擴展至不同金融行業的微觀審慎監管全球治理機制，可以推動不同金融行業與不同地域微觀審慎監管治理機制的整合，逐漸消解全球治理的條塊分割。

（外交學院國際經濟學院金融系主任 郭宏宇）