《經濟學人》｜特朗普政府限制合法移民的一項重大舉措

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一項限制綠卡申請的新政策可能造成嚴重混亂。

1990年上映的《綠卡》（Green Card）是少數以移民法為核心情節的浪漫喜劇之一。在這部電影中，Gérard Depardieu飾演一名在紐約市非法居留和工作的法國服務員；Andie MacDowell則飾演一位環保主義者，她與其結婚，以便幫助他獲得所謂的“綠卡”——即美國永久居留許可?？扇缃瘢绻偨y特朗普如愿推進其政策，這部電影賴以成立的情節設定可能將不復存在。特朗普政府近日采取的一項舉措，似乎意在減緩合法移民而不僅僅是毀掉一些平庸電影，其核心是要求申請人在申請綠卡前必須先離開美國。

這一變化將是極其重大的。自1952年美國國會通過《移民與國籍法》以來，美國一直允許符合資格的外國人包括與美國公民結婚者通過一種被稱為“身份調整”的程序，在美國境內直接申請永久居留權。任何合法入境美國的人，原則上都可以使用這一程序；在許多情況下，即便后來簽證逾期居留或違反簽證條件，也依然有資格申請。2024年，在近140萬獲得綠卡的人當中，有58%是在美國境內完成身份調整的。

根據美國公民及移民服務局（USCIS）5月22日發布的一份新聞稿，特朗普政府計劃終止這一做法，除非屬于其所謂的“特殊情況”。新聞稿稱，未來“尋求身份調整的外國人必須通過美國國務院在境外進行領事程序”。新聞稿還表示，此舉“能夠減少尋找并遣返那些選擇躲入陰影、繼續非法滯留美國者的需要”。

這一聲明已令大量申請人感到不安，也讓移民律師們忙于研究新政策究竟會如何落地實施。如果嚴格執行，這項政策可能會凍結相當大一部分合法移民，并導致數十萬個家庭被迫分離。美國公民的直系親屬——包括配偶、父母和子女，目前占“身份調整”申請人的大多數。

對于許多甚至可能是大多數移民而言，返回原籍國申請永久居留幾乎不可行。特朗普政府目前已暫停75個國家的簽證處理業務。這些國家包括古巴和阿富汗的國民，在2024年占所有身份調整申請者的40%以上。而在其他國家，包括印度，預約美國領事館面談的等待時間可能長達一年甚至更久。除此之外，根據美國現行法律，凡是在美國非法居留超過一年的人，一旦離境，就會自動面臨十年禁止再入境的處罰；而這類人可能占申請者中的相當大比例。

與新聞稿一同發布的，還有一份針對移民官員的內部備忘錄，指導他們在審理“身份調整”申請時如何行使自由裁量權。其核心意思基本就是：對這類申請采取更為嚴格、更加負面的態度。但這份備忘錄本身并未改變法律，因為“身份調整”程序從來就屬于自由裁量范圍而多位移民律師認為，這項政策很可能無法通過司法審查。

芝加哥移民律師Justin Randolph表示：“這是一套東拼西湊出來的胡言亂語，應該會在法院里迅速被擊垮?！辈ㄊ款D律師Matt Cameron則說：“它很快就會被法院叫停。”

“身份調整”并非國會為少數特殊個案設置的一種例外救濟機制。事實上，許多廣泛使用的“臨時簽證”在法律上本就被定義為“允許雙重意圖”的簽證，即申請人可以在入境美國時，同時懷有未來申請永久居留的打算。

在其他情況下，例如持旅游簽證者申請綠卡，移民官員若要拒絕其申請，必須證明申請人在入境時就已經抱有申請永久居留的意圖。對于美國公民的直系親屬，法律更明確規定，在審理其綠卡申請時，簽證逾期居留和未經授權工作等違規行為（但不包括非法入境）不得作為不利因素予以考慮。

因此，負責審理個案的法官最終依據的仍將是法律條文和長期形成的司法與行政實踐，而不是特朗普政府發布的一份備忘錄。波士頓移民律師馬特·卡梅倫（Matt Cameron）表示：“如果你有一位經驗豐富的律師，這道關仍然有可能闖過去?！?/p>

不過，至少在目前，申請過程無疑將變得更加困難。美國公民及移民服務局已經開始向申請人發出“補件通知”，要求其提交更多證明材料。如果沒有集體訴訟阻止這一政策，那么來自較富裕國家的人，很可能會選擇離開美國，在海外申請綠卡；而其他人則可能選擇繼續留在美國，并寄希望于未來移民法官作出有利裁決。

特朗普政府顯然真正的目標，是讓人們從一開始就不敢申請。政府官員曾多次承諾要遣返2000萬甚至更多非法移民，而現實是，美國境內的非法移民人數最多也不過約1400萬。相比之下，阻止其中一部分人獲得合法身份，或許會更加容易。■