被對(duì)方當(dāng)事人投訴又撤回卻遭“中止辦理”，律師起訴司法局

因?qū)Ψ疆?dāng)事人投訴，浙江墾丁律師事務(wù)所劉家輝律師被杭州市西湖區(qū)司法局開(kāi)展調(diào)查，又被以另案民事訴訟尚未審結(jié)為由中止辦理。劉家輝律師認(rèn)為，這種“受到投訴正在調(diào)查處理”的狀態(tài)已實(shí)際限制其轉(zhuǎn)所執(zhí)業(yè)權(quán)，遂將杭州市西湖區(qū)司法局告上法庭。

6月4日，“法度law”了解到，該行政訴訟目前立案審查中。

此前，劉家輝律師為內(nèi)蒙古80余名退休礦工代理千萬(wàn)股權(quán)追討案，歷時(shí)近20年，歷經(jīng)最高法4次裁定、最高檢介入監(jiān)督終獲勝訴。此案因維權(quán)時(shí)間長(zhǎng)、維權(quán)者眾多，涉及改制與股權(quán)爭(zhēng)議、多次審理、執(zhí)行立案受阻等原因，受到澎湃新聞、新黃河等媒體廣泛而持續(xù)的關(guān)注。

也因?yàn)樵摯恚瑒⒓逸x屢次遭到對(duì)方當(dāng)事人——內(nèi)蒙古蒙南煤炭有限公司（下稱(chēng)“蒙南公司”）的投訴。

據(jù)悉，劉家輝在北京執(zhí)業(yè)時(shí)，海淀律協(xié)曾駁回蒙南公司的投訴。她到浙江執(zhí)業(yè)后，投訴人又投訴至杭州市司法局，被轉(zhuǎn)至杭州市律協(xié)辦理。

彼時(shí)，劉家輝的當(dāng)事人就代理方式、調(diào)整過(guò)程、收費(fèi)安排等情況集體出具了《情況說(shuō)明》，今年3月，杭州市律協(xié)對(duì)蒙南公司的投訴決定不予受理。

但3月23日，杭州市西湖區(qū)司法局作出《被投訴舉報(bào)告知書(shū)》，決定受理蒙南公司的投訴。

4月30日，杭州市西湖區(qū)司法局作出《投訴舉報(bào)中止通知書(shū)》，稱(chēng)查明蒙南公司在調(diào)查期間，以浙江墾丁律師事務(wù)所為被告之一，向內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗人民法院提起訴訟，訴訟請(qǐng)求涉及在案證據(jù)的合同效力，準(zhǔn)格爾旗人民法院已立案，暫未審結(jié)。

杭州市西湖區(qū)司法局稱(chēng)，《浙江省司法行政機(jī)關(guān)辦理律師違法違規(guī)行為投訴舉報(bào)工作規(guī)則》第二十八條規(guī)定：投訴舉報(bào)需以法院或者其他部門(mén)處理結(jié)論作為處理依據(jù)的，辦理期限中止，自收到生效判決或者處理結(jié)論之日起繼續(xù)計(jì)算辦理期限。

因此，杭州市西湖區(qū)司法局決定中止辦理該案件。

劉家輝說(shuō)，蒙南公司起訴劉家輝的當(dāng)事人，以及浙江墾丁律師事務(wù)所，請(qǐng)求法院確認(rèn)被告于2025年5月4日簽訂的《分配協(xié)議書(shū)》《協(xié)議書(shū)》無(wú)效。

但她認(rèn)為，該訴訟與案涉投訴審查并無(wú)關(guān)系，“案涉投訴審查的是律師執(zhí)業(yè)合規(guī)問(wèn)題，尤其是2009年前后的代理行為、風(fēng)險(xiǎn)代理、收費(fèi)及執(zhí)業(yè)行為問(wèn)題；另案民事訴訟則主要涉及蒙南公司要求確認(rèn)2025年墾丁律師事務(wù)所與79人經(jīng)公證簽署的民事債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效。兩者并非必須以前者等待后者裁判結(jié)果為依據(jù)的關(guān)系。”

今年5月8日，劉家輝向杭州市西湖區(qū)人民政府提起行政復(fù)議。5月26日，杭州市西湖區(qū)人民政府認(rèn)為西湖區(qū)司法局針對(duì)案涉投訴舉報(bào)事項(xiàng)作出的受理程序，系其為作出最終行政處理決定前的過(guò)程性行為，該行為并不直接對(duì)申請(qǐng)人創(chuàng)設(shè)行政法上的權(quán)利義務(wù)。

西湖區(qū)人民政府表示，劉家輝單獨(dú)就西湖區(qū)司法局作出的《被投訴舉報(bào)告知書(shū)》這一過(guò)程性行為提起行政復(fù)議，不屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二條、第十一條規(guī)定的行政復(fù)議范圍。因此不予受理。

劉家輝說(shuō)，投訴劉家輝的蒙南公司，于今年5月20日申請(qǐng)撤回舉報(bào)投訴，稱(chēng)案涉舉報(bào)投訴的情況與事實(shí)不符、無(wú)違法事實(shí)，但杭州市西湖區(qū)司法局未予同意。

“司法局說(shuō)要等（蒙南公司起訴律所案）結(jié)果出來(lái)再處理。我說(shuō)那要是五年打不完，不是五年不處理？那我五年轉(zhuǎn)所也轉(zhuǎn)不了。”劉家輝說(shuō)，由于自己被投訴、持續(xù)調(diào)查，給所在的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)也造成了很多麻煩，自己原本聯(lián)系好了新的律所調(diào)入，但杭州市西湖區(qū)司法局的中止調(diào)查行為使自己在被投訴期間無(wú)法辦理轉(zhuǎn)所執(zhí)業(yè)，實(shí)質(zhì)性侵害了自己的合法執(zhí)業(yè)權(quán)利。

5月29日，劉家輝向杭州市西湖區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)西湖區(qū)司法局《被投訴舉報(bào)告知書(shū)》《投訴舉報(bào)中止通知書(shū)》，確認(rèn)西湖區(qū)司法局受理并啟動(dòng)調(diào)查的行政行為違法，維持其“受到投訴正在調(diào)查處理”狀態(tài)、限制其依法申請(qǐng)變更執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的行為違法，同時(shí)公開(kāi)道歉、賠償損失等。

杭州律協(xié)不予受理投訴，西湖區(qū)司法局為何決定受理？

6月5日下午，“法度law”致電杭州市西湖區(qū)司法局，一名工作人員表示，蒙南公司的代理律師此前來(lái)做筆錄，反映了一些問(wèn)題。“杭州市律師協(xié)會(huì)屬于行業(yè)協(xié)會(huì)，西湖區(qū)司法局屬于行政機(jī)關(guān)，從投訴處理而言，情況有疑點(diǎn)卻不受理，投訴人會(huì)認(rèn)為不作為。行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)法替代司法行政機(jī)關(guān)。”

前述工作人員說(shuō)，受理、中止投訴均按照法定程序。蒙南公司另案起訴的是一份比較關(guān)鍵的證據(jù)，所以當(dāng)時(shí)中止了。5月底確實(shí)收到了蒙南公司撤回對(duì)劉家輝投訴的申請(qǐng)，他們認(rèn)真進(jìn)行了討論，但另案民事起訴尚未結(jié)案，不具備恢復(fù)調(diào)查的條件。若能恢復(fù)，不會(huì)拖延。

這名工作人員表示，被投訴調(diào)查時(shí)無(wú)法轉(zhuǎn)所是浙江省司法廳的規(guī)定。“我們就是依法依規(guī)辦理此事，并無(wú)侵害權(quán)益的目的和行為。”

西湖區(qū)司法局對(duì)劉家輝開(kāi)展調(diào)查、又中止辦理，是否有法律依據(jù)？律師被投訴調(diào)查時(shí)，如何維護(hù)自身合法權(quán)益？

北京市中聞律師事務(wù)所鄧千秋律師向“法度law”表示，《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》中確實(shí)有“律師受到停止執(zhí)業(yè)處罰期間或者受到投訴正在調(diào)查處理的，不得申請(qǐng)變更執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，該規(guī)定的立法初衷在于防止律師借轉(zhuǎn)所逃避執(zhí)業(yè)責(zé)任、保障投訴調(diào)查順利開(kāi)展，但在實(shí)踐中存在被過(guò)度適用或?yàn)E用的問(wèn)題。上述辦法未明確對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查處理的時(shí)限，但可以肯定的是，根據(jù)“合理行政”原則，調(diào)查時(shí)限不能過(guò)長(zhǎng)，更不能一直持續(xù)、遲遲不予結(jié)案。

鄧千秋律師提到，浙江省司法廳制定的《浙江省司法行政機(jī)關(guān)辦理律師違法違規(guī)行為投訴舉報(bào)工作規(guī)則》對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)的辦理時(shí)限細(xì)化規(guī)定為“自受理之日起60日內(nèi)”。該規(guī)則雖然效力位階上不屬于法律，但對(duì)制定機(jī)關(guān)自身和下屬機(jī)關(guān)具有約束力。該規(guī)則同時(shí)規(guī)定了中止調(diào)查處理的情形，即在“投訴舉報(bào)需以法院判決或者其他部門(mén)處理結(jié)論作為處理依據(jù)的”的前提下“辦理期限中止”。

“而劉家輝律師被投訴一案中，如另案民事訴訟是要確認(rèn)劉家輝律師所在律所與有關(guān)當(dāng)事人簽署的債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力問(wèn)題，則無(wú)論其處理結(jié)果為何，都不影響司法機(jī)關(guān)針對(duì)劉家輝律師被投訴案件的處理。因此，西湖區(qū)司法局作出中止調(diào)查決定缺乏前提依據(jù)。”

鄧千秋律師表示，中止調(diào)查決定一般被認(rèn)定為過(guò)程性行政行為。在行政法上，過(guò)程性行為確實(shí)不具有可訴性，原因在于過(guò)程性行為并不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成影響。

但這個(gè)案件中，西湖區(qū)司法局在不具備前提依據(jù)的情況下作出中止調(diào)查決定，將調(diào)查狀態(tài)“凍結(jié)”于“正在調(diào)查處理”的中間狀態(tài)，導(dǎo)致劉家輝律師長(zhǎng)期無(wú)法解除該狀態(tài)，從而無(wú)法變更執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，因此可以認(rèn)為，中止調(diào)查決定對(duì)劉家輝律師的轉(zhuǎn)所權(quán)利造成了實(shí)質(zhì)性影響。在這種情況下，如果仍然認(rèn)定中止調(diào)查決定是過(guò)程性行為從而不具有可訴性，是難以成立的。

鄧千秋律師還表示，需要說(shuō)明的是，如果西湖區(qū)司法局根據(jù)投訴人當(dāng)初的投訴，發(fā)現(xiàn)劉家輝律師涉嫌存在行政違法行為，那么即使投訴人撤回投訴，確實(shí)不影響對(duì)劉家輝律師涉嫌行政違法行為的繼續(xù)處理。但劉家輝律師遇到的轉(zhuǎn)所障礙，恰恰不是西湖區(qū)司法局對(duì)其涉嫌違法行為的“繼續(xù)處理”，而是該局的“中止處理”。

“行政訴訟就是‘民告官’官司，當(dāng)然很有難度。作為監(jiān)管對(duì)象的律師狀告監(jiān)管機(jī)關(guān)，肯定更有難度。尤其是即使能告贏，過(guò)后會(huì)不會(huì)遭遇報(bào)復(fù)，這種擔(dān)憂是難免會(huì)有的，畢竟在很多事情上，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)都是非常大的。希望法院能依法、獨(dú)立辦案，對(duì)劉家輝律師狀告西湖區(qū)司法局一案進(jìn)行秉公處理，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為劃好紅線，為包括律師在內(nèi)的公民權(quán)利護(hù)好底線。”鄧千秋律師說(shuō)。

北京市京師律師事務(wù)所許浩律師也向“法度law”表示，投訴人撤回投訴，無(wú)違法線索即應(yīng)終止調(diào)查；行政機(jī)關(guān)僅在核查中發(fā)現(xiàn)涉嫌違法、損害公共利益線索時(shí)，才可不受撤訴約束繼續(xù)履職調(diào)查。劉家輝被投訴一案中，投訴人已書(shū)面撤回投訴并自認(rèn)無(wú)違法事實(shí)；當(dāng)事人也集體出具書(shū)面說(shuō)明，認(rèn)可其代理行為，在無(wú)新違法線索、不涉及公共利益的前提下，司法局應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)終止投訴處理程序，保障律師的合法權(quán)益。

《浙江省司法行政機(jī)關(guān)辦理律師違法違規(guī)行為投訴舉報(bào)工作規(guī)則》（浙司〔2018〕139 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《投訴工作規(guī)則》）第二十八條規(guī)定，只有投訴核查必須以法院裁判作為定案核心依據(jù)時(shí)才能中止辦案期限，僅存在事實(shí)關(guān)聯(lián)不滿足中止要件。

許浩律師表示，案涉投訴核查2009-2012年劉家輝在北京執(zhí)業(yè)期間的風(fēng)險(xiǎn)代理行為，而蒙南另案民事訴訟是2025年債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議效力糾紛，兩件案件簽約主體、時(shí)間、法律關(guān)系相互獨(dú)立，前案核查不需要以后案判決作為依據(jù)，司法局僅憑“存在關(guān)聯(lián)”作出中止通知，明顯屬于法律適用錯(cuò)誤。

許浩律師亦提到，《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》第二十一條明文規(guī)定，律師處于投訴正在調(diào)查處理期間，不得變更執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)。該條款立法初衷是保障短期調(diào)查順利開(kāi)展，并非讓行政機(jī)關(guān)借助中止制度無(wú)限期凍結(jié)律師擇業(yè)權(quán)。

中止制度僅暫停辦案期限，不等于永久擱置案件。《投訴工作規(guī)則》限定普通投訴法定辦案周期60日，最長(zhǎng)延期30日，中止是辦案期限暫停計(jì)算，不能轉(zhuǎn)化為無(wú)限期封存調(diào)查狀態(tài)。若民事案件因管轄權(quán)、鑒定、上訴等客觀原因常年無(wú)法審結(jié)，行政機(jī)關(guān)又錯(cuò)誤適用中止條款，會(huì)客觀上造成律師數(shù)年被鎖死轉(zhuǎn)所資格、錯(cuò)失在新律所執(zhí)業(yè)機(jī)會(huì)，明顯違背《律師法》保障律師依法執(zhí)業(yè)、自由擇業(yè)的立法原則。

“當(dāng)前法律服務(wù)行業(yè)普遍存在敗訴方利用投訴制度拖延訴訟執(zhí)行、惡意鎖死對(duì)方律師轉(zhuǎn)所的情形，投訴成本低、中止門(mén)檻被隨意放寬，成為打擊勝訴代理律師的常用手段，劉家輝律師的案例具有典型性、代表性。”許浩律師認(rèn)為。

此外，許浩律師提到，過(guò)程性行為指行政機(jī)關(guān)作出最終處罰、結(jié)案決定前的內(nèi)部準(zhǔn)備、階段性辦理行為，原則上不對(duì)當(dāng)事人權(quán)利產(chǎn)生終局影響，不在復(fù)議、行政訴訟受案范圍；但本案受理、中止、持續(xù)掛賬調(diào)查已經(jīng)外化產(chǎn)生實(shí)體限制，依法具備可訴性。

律師起訴司法局，可能面臨哪些現(xiàn)實(shí)困境？

許浩律師分析認(rèn)為，這類(lèi)行政訴訟在司法實(shí)踐中存在四大落地難點(diǎn)。

一是立案門(mén)檻障礙：以“過(guò)程性行為” 為抗辯理由常態(tài)化。行政機(jī)關(guān)庭審中普遍沿用復(fù)議抗辯理由，主張受理、中止、調(diào)查是投訴查處中間環(huán)節(jié)，屬于內(nèi)部過(guò)程行為、不屬于行政訴訟受案范圍，有的法院裁判時(shí)容易采納行政機(jī)關(guān)觀點(diǎn)，存在裁定駁回起訴風(fēng)險(xiǎn)。

二是行政自由裁量空間大，法律細(xì)則不完善。全國(guó)暫無(wú)統(tǒng)一的《律師投訴管理辦法》，各地司法局對(duì)“兜底受理、撤訴結(jié)案、中止適用、重復(fù)投訴”裁量標(biāo)準(zhǔn)不一；行政機(jī)關(guān)常以“履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)、審慎核查投訴線索”作為繼續(xù)調(diào)查的正當(dāng)理由，法院對(duì)行政監(jiān)管自由裁量的司法審查力度偏弱。

三是舉證責(zé)任分配帶來(lái)取證難題。劉家輝已固定聊天記錄、撤訴文書(shū)、當(dāng)事人說(shuō)明、差旅票據(jù)等外部證據(jù)，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批文件、立案會(huì)商記錄、內(nèi)部辦案意見(jiàn)由司法局單方留存，律師難以調(diào)取內(nèi)部流程證據(jù)，需要法院依職權(quán)調(diào)取，導(dǎo)致被惡意投訴律師舉證難。

四是同類(lèi)生效判例稀缺，缺少裁判指引。國(guó)內(nèi)律師因惡意投訴被無(wú)限調(diào)查后起訴司法局的勝訴判例較少，缺少指導(dǎo)性案例支撐裁判思路，法院審理時(shí)缺少統(tǒng)一參考標(biāo)準(zhǔn)。

許浩律師認(rèn)為，若本案敗訴，會(huì)形成司法判例導(dǎo)向：敗訴當(dāng)事人僅憑主觀不滿就能隨意投訴對(duì)方代理律師，無(wú)初步證據(jù)也可觸發(fā)行政調(diào)查，投訴人撤訴不必然結(jié)案。今后大量案件敗訴方會(huì)常態(tài)化使用“追殺式投訴”牽制勝訴代理律師，通過(guò)投訴拖延執(zhí)行、要挾和解，合規(guī)律師要耗費(fèi)大量時(shí)間應(yīng)付無(wú)端調(diào)查、面臨轉(zhuǎn)所受阻、收入受損。

此外，司法行政投訴監(jiān)管裁量邊界模糊，監(jiān)管權(quán)責(zé)約束弱化。“本案核心爭(zhēng)議是重復(fù)受理、管轄錯(cuò)誤、中止法律適用錯(cuò)誤、撤訴拒不結(jié)案四項(xiàng)行政行為。一旦敗訴，意味著司法審查對(duì)司法局投訴處理自由裁量采取寬泛包容態(tài)度，各地司法行政機(jī)關(guān)在受理律師投訴時(shí)，容易隨意適用‘兜底核查’‘關(guān)聯(lián)即中止’規(guī)則，突破現(xiàn)有省級(jí)投訴辦案細(xì)則，律師面對(duì)不規(guī)范調(diào)查缺少司法糾錯(cuò)渠道。”

律師執(zhí)業(yè)救濟(jì)渠道收窄，權(quán)利保障空間下降。《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》規(guī)定調(diào)查期間禁止轉(zhuǎn)所，本是臨時(shí)性管控條款。本案敗訴會(huì)固化：行政機(jī)關(guān)可通過(guò)無(wú)限期中止，變相長(zhǎng)期限制律師變更執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)。律師遭遇不當(dāng)行政調(diào)查時(shí)，復(fù)議被以過(guò)程行為駁回、行政訴訟難以勝訴，個(gè)人執(zhí)業(yè)受損缺少有效司法救濟(jì)，降低律師職業(yè)安全感。