賈云峰 劉磊：?I+EPC+B，城市更新的新理論模型

中國城鎮化進程已步入存量提質與增量結構調整并重的歷史階段，城市更新作為推動城市高質量發展、滿足人民群眾美好生活需要的重要戰略舉措，正在全國范圍內縱深推進。近日，自然資源部相關負責人表示：利用存量土地、閑置房產轉型發展文旅、文創、養老等國家鼓勵產業的項目，可享受最長5年的過渡期。過渡期內，無需變更用地性質，也無需補繳土地價款。

然而，在轟轟烈烈的實踐背后，一個深層矛盾日益凸顯：大量更新項目陷入“建設階段轟轟烈烈、運營階段冷冷清清”的困局，地方政府更是對城市更新項目無從下手。究其根源，在于現有投融資模式的設計邏輯仍停留在“工程思維”和“地產思維”的延長線上，未能真正回應城市更新作為一項涉及經濟、社會、文化、生態的復合系統工程的內在要求。

本文在系統梳理現有城市更新投融資模式的基礎上，深入剖析其結構性缺陷，進而提出一種新的理論分析框架——I+EPC+B模型。該模型將內容再造（Innovation）、工程總承包（EPC）與運營對賭（Betting）有機整合，以人的需求為價值原點，以跨界思維為方法突破，以主題聚焦為資源配置原則，以預期管理為實施策略，重構城市更新的價值創造邏輯與投融資運行機制。

一、現有城市更新模式解析

（一）主流模式盤點

經過數年的實踐探索，中國城市更新的投融資體系已初步形成若干相對成熟的模式。這些模式依據項目的公益性程度、收益可預期性以及實施主體性質的不同，呈現出多元并存、交叉組合的格局。

1、政府主導型財政投入模式

該模式適用于純公益性項目，典型場景包括老舊小區基礎配套設施改造、公共空間微更新、歷史文化街區保護性修繕等。資金來源以中央預算內投資、超長期特別國債及地方財政獎補資金為主。這一模式的優勢在于資金成本低、安全性高，能夠有效保障基本公共服務的均等化供給。但其局限性也十分明顯：高度依賴財政承受能力，難以實現大規模復制推廣；且資金使用受預算管理制度嚴格約束，靈活性不足。

2、政策引導型市場融資模式

針對準公益性項目，如城中村改造中配建的安置房與商業設施、老舊小區改造后引入的增值服務運營，實踐中普遍采用“地方政府專項債券+政策性銀行貸款+企業債券”的組合融資方式。地方政府通過發行城市更新專項債券募集建設資金，以項目未來的經營性收益作為償債來源，政策性銀行則提供長周期、低利率的專項貸款予以補充。該模式的核心在于實現項目自身的“財務自平衡”，即經營性現金流須能夠覆蓋融資成本與運營支出，對前期策劃的精細化程度提出了較高要求。

3、國企主導型基金撬動模式

對于大規模片區更新、老舊廠區轉型、產城融合等體量龐大、回報周期較長的項目，地方國有企業通常擔任操盤角色。其典型做法是先行設立城市更新引導基金，由財政資金或國企自有資金作為種子出資，吸引保險資金、社保基金等社會資本跟投，進而以基金注資解決項目資本金缺口，再撬動商業銀行貸款。項目進入成熟運營期后，通過發行公募基礎設施REITs實現資本退出，形成“投資—建設—運營—退出—再投資”的良性循環。

4、社會資本主導型市場化運作模式

當項目具備充分的經營性收益前景，如商業街區整體更新、存量工業廠房改造為文創園區、老舊樓宇改造為精品公寓等，社會資本可獨立主導項目實施，主要依托商業銀行貸款、企業信用債券、資產支持證券（ABS）進行全周期融資。在此模式下，政府主要履行規劃審批與市場監管職能，不提供財政兜底，社會資本自負盈虧，享有改造后的增值收益，同時也獨立承擔市場風險。

5、多元化合作架構模式

除上述以資金來源屬性劃分的模式外，實踐中還衍生出一系列以合作架構命名的實施方式，包括特許經營模式（BOT/ROT/TOT等）、EPC+O模式（設計采購施工總承包+運營）、投資人+EPC+O模式、政府+企業+產權人三方合作模式等。這些模式本質上是對“投資主體、建設主體、運營主體、收益分配”的制度安排，可與前述任何一種資金模式嵌套使用。例如，一個片區更新既可采取“國企主導+基金撬動”的資金模式，也可同時采用“投資人+EPC+O”的合作架構。

（二）存在問題剖析

客觀而言，上述模式為破解城市更新的融資難題提供了多元化的工具選擇，也為不同屬性項目的推進找到了資金路徑。然而，當項目從“能否解決資金缺口”轉向“融得的資金能否完全回收并創造城市綜合價值”這一更深層次的評價維度時，現行模式的系統性缺陷便逐漸顯現。

1、前期內容設計創新不足

城市更新的本質是城市功能的再生與社區活力的再造，而不僅僅是建筑物外觀的修繕與基礎設施的更新。現行投融資模式在設計之初即將“可融資性”作為優先考量，天然傾向于那些可計量、可抵押、易于估值的實物資產，如建筑立面、管線管網、電梯設備、綠化景觀、停車設施等。于是，大量項目呈現出“標準化翻新”的同質化特征，統一的涂料配色、規制的防盜網樣式、復制粘貼的商業街布局，城市的原生肌理與歷史記憶在這一過程中被悄然抹平。

更為深層的問題在于，諸如社區文化IP的塑造、新型社群空間的營造、在地藝術策展、非物質文化遺產活化體驗、數字交互場景開發等內容，因難以量化評估、缺乏可抵押屬性、現金流不確定性較高，往往被排除在融資框架之外。即便部分項目提出了“運營前置”的理念，也大多停留在招商引資填充商鋪的層面，缺乏真正意義上的原創性內容策劃與體驗設計。城市更新由此在一定程度上異化為“面子工程”，建筑外觀煥然一新，內部業態卻缺乏靈魂，居民的生活品質并未獲得實質性提升。

2、后期運營托底能力不足

現行模式將資源配置的重心放在建設階段，無論是專項債券的發行條件、銀行貸款的審批標準，還是引導基金的退出機制，均高度依賴建設期的工程量評估與資產估值。運營端的考量要么被簡化為一份粗略的財務預測模型，要么被推遲至項目建成后再行謀劃。

這種“重建設、輕運營”的價值取向帶來了三重負面效應。其一，項目竣工之日往往成為矛盾集中爆發之時，由于缺乏前期的系統性運營策劃，招商困難、空置率高企、客流量不足成為普遍現象，原本預期的經營性收益大幅低于預測值，導致償債壓力驟然增大。其二，運營責任的缺失使項目喪失了動態迭代的能力，后續功能調整與品質提升缺乏必要的資源保障。其三，運營缺位直接損害了公共利益的實現，許多公共空間改造后因缺乏有效維護而迅速破敗，社區服務中心因無人運營而長期閑置，造成了公共資源的嚴重浪費。

除上述兩大核心短板外，現行模式還存在若干次生性問題：項目實施的碎片化導致片區整體效益難以發揮；短期考核導向促使實施主體犧牲長期品質；合規紅線與創新彈性之間的矛盾尚未得到調和；社會資本的參與積極性因退出渠道不暢而受到抑制。這些問題相互交織，共同構成了制約城市更新高質量發展的結構性障礙。

二、城市更新的新理論模型

（一）理論基礎

有效的理論模型必須建立在堅實的認知基石之上。I+EPC+B模型的底層哲學來源于四個相互關聯的思想維度：第一性原理、跨界降維、超級聚焦和預期管理。

1、第一性原理

第一性原理源自物理學領域，意指回歸事物最基本的真理或假設，而非依賴于類比推理或既有經驗。在城市更新領域，我們習慣于將“更新”的對象理解為建筑物、街道、管網、綠地等物質要素，規劃設計、資金籌措、工程實施均圍繞這些要素展開。然而，倘若我們追問一層：人們為何需要更新這些物質要素？答案指向的是居住、工作、游憩于其中的人，他們需要安全舒適的居住環境、便捷高效的交通出行、豐富有趣的社交空間、具有歸屬感的文化認同、觸手可及的公共服務。

換言之，建筑與設施只是載體，人才是城市更新的終極目的。城市更新的第一性原理應當是“滿足人在特定時空條件下的多層次需求”。一旦確立這一價值原點，就必須要承認單純的外立面翻新、設備更換、道路拓寬，盡管改善了物理條件，卻未必觸及人的真實需求。一個被粉刷一新的老舊小區，倘若仍然缺乏兒童游戲空間、老年人休憩座椅、鄰里交流場所，那么它依然是一個冰冷的容器。相反，一個看似陳舊的街巷，如果保留了原住民的生活氣息，植入了手工作坊、微型展覽、社區食堂等功能，反而可能成為最具活力的城市單元。

I+EPC+B模型的認為，一切投融資決策、工程設計、施工建造，均應以“能否更好地滿足人的需求”為終極評判標準。這意味著，內容再造不再是錦上添花的點綴，而是整個項目的靈魂與出發點。

2、跨界降維

城市更新往往面臨多重矛盾，產權分散與統一開發的沖突、歷史保護與現代功能的張力、短期收益與長期價值的權衡、政府意志與市場規律的錯位。這些問題在城市規劃、土木工程、房地產開發的知識體系內，常常被視為“無解之題”，因為每一方均有其合理的利益訴求，任何折中方案都可能顧此失彼。

跨界降維的方法論啟示我們，當一個系統內部的矛盾難以調和時，不妨引入外部更高維度的變量，從而改變問題的定義域。互聯網思維、科技創新、文化產業運營、社會治理創新等領域的方法論，恰恰可以為城市更新提供全新的解題路徑。以產權分散問題為例，在傳統模式下，需要通過漫長的征收談判來解決，耗時費力且極易引發社會矛盾。如果引入“共享經濟”的運營邏輯，就可以在不改變所有權的前提下，通過使用權的時間切片實現空間的高效利用，白天作為社區活動室，傍晚變為自習空間，周末舉辦市集活動。

跨界降維的本質是“升維思考、降維求解”，站在更高的系統層級識別問題的本質，運用跨領域的簡潔方案加以化解。它要求城市更新的操盤手不再局限于工程師、建筑師、金融家的單一身份，而應當像產品經理一樣理解用戶需求，像導演一樣編排空間敘事，像程序員一樣迭代運營策略。

3、超級聚焦

現行城市更新項目的一個普遍問題是“貪多求全”。規劃方案往往羅列數十項改造內容，從地下管網到屋頂花園，從智慧路燈到社區食堂，從文化廣場到健身步道，每一項似乎都不可或缺。然而，有限的資金、精力與管理被分散到眾多細碎節點上，結果是每項工作都只能做到及格水平，沒有一項能夠形成顯著的示范效應與口碑傳播。

超級聚焦原則主張在城市更新項目中，必須確定一個最具穿透力的主題，將所有資源、創意與運營力量集中于此，力求做到極致。這個主題可以是某種文化符號、某種生活方式、某種功能定位，甚至是一種感官體驗。

超級聚焦并非排斥多樣性，而是通過“一極統領”實現多樣性的有機統一。正如一部交響樂必須有主旋律才能讓各種樂器和諧共鳴，一個城市更新項目也必須有一個靈魂主題來統攝所有的空間敘事與內容策劃。這樣做的好處顯而易見：第一，資源集中投放更易于產生爆款效應，快速建立品牌認知；第二，主題鮮明有利于吸引精準的目標人群，形成穩定的社群黏性；第三，決策邏輯變得清晰，凡與主題不符的業態與設計，無論表面看來多么誘人，均應果斷舍棄。

4、預期管理

長期以來，城市更新項目習慣以宏大的口號與愿景來爭取支持，這些話術在立項階段或許能夠凝聚共識，一旦進入實施階段，過高的公眾預期與現實進展之間的落差便會引發質疑與批評。更為不利的是，為了兌現那些不切實際的承諾，實施主體不得不壓縮工期、降低標準、犧牲細節，最終陷入欲速則不達的困境。

預期管理要求我們從運營視角出發，主動將公眾的初始期待控制在合理區間，通過每一次微小的進步實現超越預期的驚喜兌現。具體而言，預期管理包含三個層面：第一，承諾可驗證的底線目標，必須百分之百兌現，以建立基本的信任基礎。第二，制造可控的意外驚喜，在底線目標之外，定期推出一些超出預期的“彩蛋”。第三，建立持續的反饋閉環，收集居民與游客的意見建議，使公眾感受到自己的聲音被傾聽，形成正向的情感積累。

預期管理的最終目的，不是讓人們對項目感到失望，而是讓人們在每一個時間節點都能收獲“比想象中更好一點”的體驗。這種涓滴累積的良好印象，最終將轉化為強大的口碑效應與用戶忠誠度。

（二）模式解析

基于上述四大理論，將內容再造（Innovation）、工程總承包（Engineering, Procurement, Construction）與運營對賭（Betting）緊密耦合，I+EPC+B模型得以建立。與三者割裂開來的傳統模式不同，I+EPC+B從一開始便把三者視為一個有機整體，并通過對賭機制形成剛性約束。

圖： I+EPC+B城市更新理論模型

1、I（Innovation）：內容再造

在I+EPC+B模型中，“I”居于首要位置，是整個系統的價值引擎。它指的是圍繞“人的需求”與“超級聚焦”原則進行的全方位內容再造，涵蓋文化內涵挖掘、體驗場景設計、社群運營策劃、品牌IP塑造、科技賦能應用等多個維度。

內容再造的實施遵循四個遞進步驟。第一步是“洞察”，通過深入的田野調查、用戶訪談、大數據分析，識別目標人群的真實痛點與潛在渴望。第二步是“定義”，基于洞察成果，確定項目的核心主題，必須足夠獨特、足夠銳利、足夠具有感染力。第三步是“設計”，將主題轉化為可感知的空間敘事與可參與的互動環節。第四步是“迭代”，根據運營數據與用戶反饋持續優化，保持新鮮感與吸引力。

需要強調的是，內容再造不能脫離實際而存在，它必須與EPC階段的工程技術可行性、B階段的運營對賭指標形成緊密呼應。換言之，I所輸出的“內容方案”本身就是一份可量化、可檢驗的任務書，它將直接決定EPC的建造標準與B的對賭目標設定。

2、EPC（Engineering、Procurement、Construction）：工程總承包

EPC即工程總承包模式，在I+EPC+B模型中承擔著將創意藍圖轉化為實體空間的職能，具有設計施工一體化、責任主體單一、工期可控、造價透明等顯著優勢。

但在新模型下，EPC的內涵得到了進一步拓展。首先，EPC必須接受來自“I”的內容約束，施工圖紙不僅要滿足結構安全與規范要求，還必須精確還原內容再造所設定的空間體驗參數，如動線流暢度、光線氛圍、聲學效果、材質觸感等。其次，EPC必須與“B”的運營對賭目標對齊，建造質量與進度直接影響后續運營能否如期啟動、能否達到約定的客流或營收水平。最后，EPC階段還需預留充足的“彈性接口”，以便運營過程中根據內容迭代進行低成本的空間調整，例如模塊化隔斷、可移動家具、智能水電預埋等。

在I+EPC+B框架下，EPC不再是單純的“建造房屋”，而是“為內容量身定制容器”，不僅要按時完工、不超預算，所交付的空間更要能夠承載預設的內容體驗。

3、B（Betting）：運營對賭

“B”是整個模型中最具創新性的組成部分，也是破解“重建設輕運營”這一頑疾的關鍵制度設計。Betting（對賭）是一種契約安排，投資方（或實施主體）與運營方（或第三方擔保機構）約定，項目建成后的特定時期內，必須達到預先確定的運營指標，如日均客流量、月均營業收入、商戶出租率、資本金回收年限等。若指標達成，運營方獲得超額收益分成；若未達成，運營方需按約定補償投資方的損失。

運營對賭的底層邏輯是“以終為始”，它客觀上要求所有參與者必須前置論證項目的可持續運營邏輯與現金流閉環。如果運營方自身都不敢對未來業績作出承諾，那么該項目的商業模式本身就存在根本性缺陷。反之，一旦運營方敢于簽署對賭協議，就意味著它對內容再造與建造質量具有充分信心，也意味著它將全程深度介入I與EPC階段，確保每一步都朝著有利于最終運營的方向推進。

（三）協同機制

I+EPC+B是一個有機協同的系統，I賦予項目價值內核，EPC鑄造空間載體，B鎖定結果閉環，三者之間通過協同機制形成正向循環。

1、正向傳導機制

I輸出的主題定位、業態組合、體驗設計、內容方案轉化為EPC的設計任務書與建造標準，EPC交付的物理空間為B的運營提供實施平臺，B的運營數據反饋給I，驅動內容的迭代升級。

2、逆向約束機制

B設定的對賭指標反向倒逼I必須產出真正具有吸引力的內容方案，否則無法達成運營目標，同時倒逼EPC必須在預算約束內高質量完成建造任務，否則將影響運營啟動與績效表現。

3、風險共擔機制

傳統模式下，內容策劃方、工程總包方、運營方各自為政，風險彼此隔離。在I+EPC+B框架中，三方通過合同紐帶形成利益共同體，內容再造不足會導致運營對賭失利，工程缺陷同樣會導致運營受阻，而運營不力也會反向侵蝕前兩者的收益。這種“一榮俱榮、一損俱損”的結構，天然地激發了各方協同解決問題的內生動力。

基于三者協同機制，結合政府管理制度，形成I+EPC+B模式具體操作框架。

圖： I+EPC+B模式操作框架

城市更新承載著改善人居環境、激活經濟活力、賡續文化根脈、修復生態系統等多重使命，其復雜性遠超以往任何一種城市建設形態。現行的投融資模式雖然在短期內緩解了資金缺口問題，卻在深層次上導致了內容再造的匱乏與運營機制的缺失，使相當一部分項目陷入“有形無神”的尷尬境地。

I+EPC+B模型的提出，以第一性原理重新錨定城市更新的根本目標，以跨界降維打破行業慣性，以超級聚焦克服資源分散，以管理預期建立信任積累的正向循環。在操作層面，它將內容再造、工程總承包與運營對賭熔于一爐，通過契約化確保每一個項目從誕生之日起即具備可持續的內生動力。

任何理論模型都有待實踐的檢驗與修正，I+EPC+B并非放之四海而皆準的萬能藥方，但它提供了一個值得深入探索的方向：讓城市更新真正回歸到“為人而更新”的本義，讓每一塊被改造的土地都能夠生長出屬于這個時代的故事與溫度。當我們的城市不僅有光鮮的玻璃幕墻，還有巷弄深處的煙火氣、轉角處的不期而遇、社區里的歡聲笑語，那才是城市更新應有的理想圖景。

（本文作者：賈云峰系聯合國旅游組織專家、劉磊系西安錦上添花文旅集團董事長）