改革先行 夯實一體化數(shù)據(jù)市場發(fā)展根基

全國一體化數(shù)據(jù)市場建設已從前期的改革探索階段進入制度加密、應用提速、設施成網(wǎng)的關鍵階段，成為全國統(tǒng)一大市場建設的重要內(nèi)容和培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要支撐。當前推動全國一體化數(shù)據(jù)市場建設，關鍵在于圍繞“供得出、流得動、用得好、保安全”形成制度閉環(huán)、工程閉環(huán)和場景閉環(huán)，盡快打通從資源治理、產(chǎn)品開發(fā)、合規(guī)流通到價值釋放的全鏈條。

圖/中經(jīng)視覺

全國一體化數(shù)據(jù)市場建設進入躍升關鍵窗口

近年來，我國圍繞數(shù)據(jù)要素市場化配置持續(xù)完善政策體系，改革部署已由原則性、框架性安排，逐步轉向標準化、工程化、場景化推進。一系列進展表明，全國一體化數(shù)據(jù)市場建設已具備較好的制度基礎和工程基礎。特別是今年《政府工作報告》將“深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”“建設高質(zhì)量數(shù)據(jù)集”“完善人工智能治理”一體部署，進一步釋放出清晰信號，未來一個時期，數(shù)據(jù)市場建設的重點已不僅是打通一般性流通堵點，更在于服務高質(zhì)量發(fā)展全局，服務現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，服務人工智能技術突破和產(chǎn)業(yè)落地。數(shù)據(jù)要素配置效率，正在成為影響產(chǎn)業(yè)升級速度、區(qū)域協(xié)同水平和智能經(jīng)濟競爭力的重要變量。

同時也要看到，現(xiàn)階段我國數(shù)據(jù)市場總體上仍處于由“試點多、探索多、概念多”向“規(guī)則穩(wěn)、流通暢、應用深、生態(tài)強”轉換的階段。制度框架已經(jīng)基本成形，規(guī)模化流通利用仍面臨較多掣肘。一些地方在平臺建設上投入不少，真正形成穩(wěn)定供給、持續(xù)交易和高頻復用的還不夠多；一些行業(yè)在場景探索上熱度較高，真正跑通規(guī)則、流程和收益機制的還不夠成熟；一些經(jīng)營主體對數(shù)據(jù)開發(fā)利用興趣很高，面對復雜合規(guī)要求和責任風險時依然顧慮較重。可以說，全國一體化數(shù)據(jù)市場已從“能不能起步”的階段，進入“能不能做深、做實、做大”的新階段。下一步發(fā)力重點不能停留在概念層面，必須務實強調(diào)制度貫通、設施成網(wǎng)、場景牽引和生態(tài)培育。

擴容提質(zhì)的四重現(xiàn)實約束

一是資源沉淀與產(chǎn)品稀缺并存，高質(zhì)量供給仍然偏弱。

當前我國并不缺少數(shù)據(jù)資源總量，真正稀缺的是適應市場需要、能夠持續(xù)交付、便于直接使用的高質(zhì)量數(shù)據(jù)產(chǎn)品。大量數(shù)據(jù)沉淀在部門系統(tǒng)、行業(yè)平臺和企業(yè)內(nèi)部，分散、封閉、異構特征突出。部分地方雖已推進目錄編制和資源梳理，但目錄規(guī)則、元數(shù)據(jù)標準、標識體系、更新頻率和質(zhì)量描述仍不統(tǒng)一，跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)性和可比性不足，供需兩端對接成本仍然偏高。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》明確提出建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度、編制形成公共數(shù)據(jù)資源目錄、推動數(shù)據(jù)資源標準化規(guī)范化建設，這恰恰說明可發(fā)現(xiàn)、可管理、可開發(fā)仍是當前供給側建設的現(xiàn)實短板。同時，數(shù)據(jù)供給能力的短板主要不在“有沒有資源”，而在“能否形成產(chǎn)品”。

從市場運行看，真正具有交易價值和復用價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，應當具備明確的數(shù)據(jù)結構、質(zhì)量說明、更新機制、應用邊界、接口能力和責任安排。現(xiàn)實中，很多供給活動仍停留在資源羅列和數(shù)據(jù)拷貝層面，清洗加工、脫敏處理、質(zhì)量分級、版本管理、持續(xù)更新等產(chǎn)品化能力不足，導致需求方獲取數(shù)據(jù)后仍需投入較高成本進行二次治理，交易效率和復用效率都受到明顯制約。2026年《政府工作報告》提出“建設高質(zhì)量數(shù)據(jù)集”，其現(xiàn)實指向就在于提升數(shù)據(jù)供給的質(zhì)量密度、結構完備性和智能應用適配能力，為人工智能訓練、行業(yè)模型優(yōu)化和智能體部署夯實底層支撐。

二是制度框架逐步完善，合規(guī)預期仍不夠穩(wěn)定。

近年來，圍繞網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護、公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用等方面，制度建設持續(xù)推進，法治化水平不斷提高。但從經(jīng)營主體感受看，合規(guī)成本依然偏高，穩(wěn)定預期尚未完全形成。在重要數(shù)據(jù)識別、敏感信息處理、授權鏈條證明、去標識化標準、用途約束、二次使用管理、責任追溯等關鍵環(huán)節(jié)，不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同場景之間仍存在一定理解差異。對于很多企業(yè)和機構而言，影響其參與數(shù)據(jù)流通利用積極性的關鍵因素，已經(jīng)不是技術可不可行，而是規(guī)則能否看得懂、流程能否跑得通、責任能否扛得住。

此類問題在“人工智能+”快速推進的背景下更加突出。大模型訓練、模型微調(diào)、知識增強、智能體部署等活動，往往涉及多源數(shù)據(jù)匯聚、多主體協(xié)作和多階段處理，數(shù)據(jù)流動路徑更長、加工鏈條更復雜、責任邊界更難劃分。若缺少統(tǒng)一、清晰、可執(zhí)行的規(guī)則體系，經(jīng)營主體就難以形成穩(wěn)定預期，數(shù)據(jù)流通使用就容易停留在低頻、審慎、封閉的狀態(tài)。全國一體化數(shù)據(jù)市場要真正形成規(guī)模效應，必須進一步減少制度性摩擦，收窄模糊地帶，明晰操作路徑，把經(jīng)營主體的合規(guī)焦慮轉化為規(guī)則信心。

三是基礎設施建設提速推進，跨域互操作能力仍然不足。

數(shù)據(jù)市場能否走向一體化，歸根結底取決于能否形成統(tǒng)一、開放、可信、可互操作的基礎設施體系。《國家數(shù)據(jù)基礎設施建設指引》提出，推動形成橫向聯(lián)通、縱向貫通、協(xié)調(diào)有力的國家數(shù)據(jù)基礎設施基本格局。《可信數(shù)據(jù)空間發(fā)展行動計劃（2024—2028年）》提出，統(tǒng)一目錄標識、身份認證、接口要求，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)空間互聯(lián)互通，促進跨空間身份互認、資源共享、服務共用。這些部署已經(jīng)明確了全國一體化數(shù)據(jù)市場的基礎設施方向，即以可信流通、互聯(lián)互通和規(guī)模化調(diào)度為核心，構建適應數(shù)據(jù)要素特征的基礎設施底座。

從現(xiàn)實進展看，這方面仍是當前突出的薄弱環(huán)節(jié)之一。一些地方平臺、行業(yè)平臺和企業(yè)自建流通環(huán)境在目錄描述、接口協(xié)議、身份認證、日志留存、收益計量、結算規(guī)則等方面差異較大，平臺之間“各成體系”的現(xiàn)象仍較突出。隱私計算、可信執(zhí)行環(huán)境、聯(lián)邦學習等技術路線雖已在部分場景開展應用，但在工程成熟度、運行成本、性能穩(wěn)定性、證據(jù)效力和監(jiān)管銜接等方面仍需持續(xù)完善。數(shù)據(jù)流通要形成全國性網(wǎng)絡效應，關鍵不只在于單點突破，更在于把底層規(guī)則、技術接口和運行機制真正貫通起來。只有“網(wǎng)”織密了，數(shù)據(jù)才有條件大范圍流動、低成本流動、高頻次流動。

四是市場建設熱度持續(xù)升溫，著力方向仍需進一步校準。

從地方實踐看，當前一些地方對數(shù)據(jù)市場建設的關注度很高，這是積極現(xiàn)象。但也要看到，個別地方在實際推進中仍存在著力點偏移的問題，將較多精力投向平臺掛牌、交易規(guī)模、價格討論等表層指標，對規(guī)則供給、標準互認、場景打磨、服務培育等基礎性工作重視不足。數(shù)據(jù)價格機制當然重要，但其發(fā)揮作用有賴于權責關系明晰、質(zhì)量能夠核驗、用途受到約束、交付能夠驗收、爭議可以處置。若這些前提尚不穩(wěn)固，過早把注意力集中到價格本身，容易造成政策焦點偏移，也容易使一些市場活動停留在形式層面。

特別是在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用領域，《關于建立公共數(shù)據(jù)資源授權運營價格形成機制的通知》（發(fā)改價格〔2025〕65號）已經(jīng)明確，對公共數(shù)據(jù)運營服務費實行政府指導價管理，并對定價范圍、程序和管理權限作出具體安排。這意味著，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用正在從粗放推進轉向規(guī)范運營、從零散探索轉向制度約束。下一步更需要把政策重心放在規(guī)則完善、質(zhì)量提升、場景深耕和監(jiān)督約束上，推動市場建設從“看上去很熱”轉向“真正能跑起來、能持續(xù)、能見效”。

協(xié)同實現(xiàn)五個高質(zhì)量“著力”

第一，以統(tǒng)一制度規(guī)則為先導，盡快形成全國可執(zhí)行、可復制的數(shù)據(jù)流通合規(guī)體系。

加快細化全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流通規(guī)則口徑。圍繞數(shù)據(jù)分類分級、授權鏈路證明、用途控制、最小必要、留痕審計、責任劃分等關鍵環(huán)節(jié)，盡快形成更具操作性的標準規(guī)則和流程模板，進一步壓縮不同地區(qū)、不同平臺、不同場景之間的理解偏差，增強經(jīng)營主體的規(guī)則確定性。

圍繞重點行業(yè)形成一批高頻場景規(guī)則包。聚焦制造、交通、醫(yī)療、金融、農(nóng)業(yè)等流通需求強、協(xié)同程度高、價值轉化快的領域，形成涵蓋數(shù)據(jù)采集、加工處理、共享開放、授權使用、用途約束、合規(guī)審查、爭議處置等內(nèi)容的標準化操作包，提高規(guī)則適配效率，降低重復合規(guī)成本，推動經(jīng)營主體由“逐案摸索”轉向“按圖施工”。

建立與可信環(huán)境相銜接的風險緩釋機制。對在可信環(huán)境中開展且能夠?qū)崿F(xiàn)用途受控、全過程留痕、責任可追的數(shù)據(jù)流通活動，可探索更加清晰的分級分類監(jiān)管、容錯糾錯和責任認定機制，推動數(shù)據(jù)開發(fā)利用從低頻審慎走向規(guī)范活躍。

第二，以高質(zhì)量數(shù)據(jù)集建設為抓手，全面提升數(shù)據(jù)供給的產(chǎn)品化和持續(xù)運營能力。

推動數(shù)據(jù)供給從資源治理邁向產(chǎn)品經(jīng)營。2026年《政府工作報告》明確提出建設高質(zhì)量數(shù)據(jù)集，這一部署意味著數(shù)據(jù)供給側建設的重點正在從簡單匯聚、簡單開放，轉向可復用、可調(diào)用、可持續(xù)更新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品體系。下一步應更加重視數(shù)據(jù)清洗、脫敏加工、質(zhì)量標注、版本管理、接口封裝和更新維護，推動供給側形成穩(wěn)定交付能力。

以公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用帶動高質(zhì)量供給擴容。依托公共數(shù)據(jù)資源登記、統(tǒng)一目錄管理和動態(tài)更新機制，優(yōu)先在交通物流、公共信用、城市治理、氣象服務、公共衛(wèi)生等高價值領域形成一批標準清晰、質(zhì)量穩(wěn)定、復用性強的數(shù)據(jù)產(chǎn)品樣板，提升公共數(shù)據(jù)的可發(fā)現(xiàn)性、可理解性和可開發(fā)性。

圍繞“人工智能+”加快建設高質(zhì)量行業(yè)數(shù)據(jù)集和專業(yè)語料庫。鼓勵龍頭企業(yè)、平臺機構、科研單位、專業(yè)服務機構共同參與行業(yè)數(shù)據(jù)集建設，形成覆蓋采集治理、質(zhì)量評測、安全合規(guī)、應用適配的完整鏈條，增強數(shù)據(jù)供給對大模型訓練、模型微調(diào)、智能體部署和行業(yè)智能化應用的支撐能力。

第三，以國家數(shù)據(jù)基礎設施建設為重點，加快夯實可信高效的數(shù)據(jù)流通底座。

加快完善支撐全國一體化數(shù)據(jù)市場的數(shù)據(jù)流通利用設施。《國家數(shù)據(jù)基礎設施建設指引》明確提出，形成協(xié)同聯(lián)動、規(guī)模流通、高效利用、規(guī)范可信的數(shù)據(jù)流通利用公共服務體系，并提出到2029年基本建成國家數(shù)據(jù)基礎設施主體結構。

推動可信數(shù)據(jù)空間由試點探索邁向互聯(lián)互通。《可信數(shù)據(jù)空間發(fā)展行動計劃（2024—2028年）》明確提出，可信數(shù)據(jù)空間是支撐構建全國一體化數(shù)據(jù)市場的重要載體，并提出促進跨空間身份互認、資源共享、服務共用。應盡快在企業(yè)、行業(yè)、城市、個人、跨境五類數(shù)據(jù)空間中，優(yōu)先打通一批高頻高價值應用場景，推動分散建設的空間節(jié)點逐步聯(lián)成網(wǎng)絡。

推動數(shù)據(jù)基礎設施與算力、網(wǎng)絡、安全體系協(xié)同演進。加快推動數(shù)據(jù)流通底座與全國一體化算力調(diào)度體系、可信安全能力體系協(xié)同布局，避免出現(xiàn)“數(shù)據(jù)能流不能算、能算不能協(xié)同、協(xié)同不能審計”的新型斷點，真正把數(shù)據(jù)流通能力沉淀為普遍可用的基礎能力。

第四，以重點場景工程為牽引，加快打開數(shù)據(jù)規(guī)模化應用通道。

堅持場景優(yōu)先，集中力量打通一批標志性應用鏈條。積極圍繞制造業(yè)供應鏈協(xié)同、交通物流降本增效、能源優(yōu)化配置、醫(yī)療健康協(xié)同服務、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全鏈條管理、城市治理精細化運行等領域，組織實施一批跨主體、跨區(qū)域、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)賦能工程，以真實需求牽引規(guī)則完善、設施貫通和市場擴容。

推動形成“全國性場景牽引+多地聯(lián)動驗證+成熟經(jīng)驗復制”的推進路徑。對具備全國統(tǒng)一大市場意義的重點場景，應注重由點及面、分步推進，先跑通規(guī)則和流程，再復制成熟機制，避免大范圍鋪開卻難以形成實質(zhì)成效。

把場景建設與“人工智能+”深度結合。要更加突出人工智能對場景價值放大的帶動作用，把高質(zhì)量數(shù)據(jù)集建設、模型訓練優(yōu)化、行業(yè)知識增強和智能體落地，與重點場景工程一體謀劃、一體推進，形成“以場景育數(shù)據(jù)、以數(shù)據(jù)強模型、以模型促應用”的良性循環(huán)。

第五，以專業(yè)服務能力建設為支撐，補齊數(shù)據(jù)流通中間層短板。

加快培育專業(yè)化數(shù)據(jù)服務機構。圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、供需撮合、合規(guī)審核、質(zhì)量認證、資產(chǎn)評估、審計取證、爭議調(diào)解等關鍵環(huán)節(jié)，培育一批專業(yè)能力強、服務邊界清晰、市場信譽較高的數(shù)據(jù)服務機構，盡快補齊數(shù)據(jù)流通“中間層”薄弱的短板，提高交易撮合、合規(guī)支撐和風險處置的專業(yè)化水平。

加快形成標準化、模塊化服務供給。圍繞授權核驗、合同簽訂、交付驗收、日志審計、收益結算、責任追溯等高頻環(huán)節(jié)，推出一批可復用的標準合同、服務清單和工具包，降低經(jīng)營主體逐案摸索、重復建設和反復試錯的成本，推動數(shù)據(jù)流通從臨時性、項目化安排轉向標準化、常態(tài)化運行。

加快建立專業(yè)服務評價和約束機制。圍繞數(shù)據(jù)經(jīng)紀、合規(guī)服務、質(zhì)量認證、托管運營、審計清算等服務主體，建立能力評價、信用記錄、責任追溯和失信約束機制，推動形成優(yōu)質(zhì)服務主體脫穎而出、低質(zhì)失范主體有序退出的市場秩序，切實提升數(shù)據(jù)流通全鏈條的透明度、規(guī)范性和可信度。

（國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所 魏巍；國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究所 侯燕磊）

本文系基金項目中國宏觀經(jīng)濟研究院（國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院）2025年重點課題經(jīng)費《我國數(shù)據(jù)要素價值化路徑和實現(xiàn)機制研究》（課題編號：A2025071014）以及中國宏觀經(jīng)濟研究院（國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院）2026年基本經(jīng)費研究課題的階段性研究成果。