王琦：特朗普政府深化國防創新體制改革， 力求“加速”與“可控”并重｜全球改革觀察

編者按· 2026.06.29

特朗普第二任期以來，硅谷與五角大樓的“聯姻”日益緊密。5月，五角大樓一口氣拉來SpaceX、OpenAI、谷歌、英偉達等七家AI巨頭簽下里程碑式協議。6月，特朗普又連簽兩道行政令，要求軍方和情報體系“加速采用AI”。用私營部門的先進AI能力賦能國防軍事能力，已經成為美國護持領導地位，打造“低成本霸權”的重要一環。

本文指出，特朗普的國防創新體制改革延續了其“公司式治理”的一貫思路，呈現強調實效、弱化問責、全力加速的特征。受前不久Anthropic與戰爭部合同事件的影響，五角大樓在AI安全治理的主導權聲明更加明確。然而，這并不是一種“受控AI”的倫理敘事，而是一場以國家機器為引擎、以硅谷技術為燃料的強制加速。一個“科-工復合體”已然成型。

以冗雜的官僚體系著稱的五角大樓，如何加速國防科技創新？政府能否獲得相對于科技巨頭的主導權？雙方的合作指向何方？本篇文章帶你厘清美國“科-工復合體”的底層邏輯。

2026年6月5日，美國總統特朗普簽署《第11號國家安全總統備忘錄》（NSPM-11），主題是加速人工智能在國家安全領域的應用。結合今年年初以來戰爭部推出的一系列改革，不難看出，美國在推動以人工智能為代表的先進科技服務于國家安全議程的進度在明顯加快。圍繞“創新”這一主旨的管理體制已見雛形，相關制度建設亦在快速推進。考慮到五角大樓對AI的部署高度依賴私營科技公司的技術能力，特朗普政府近期致力于強化聯邦政府在安全治理方面的主導權。6月2日，特朗普簽署名為《推動先進人工智能創新與安全》的14409號行政令，要求財政部、戰爭部等部門牽頭制定一套保密基準測試流程（classified benchmarking process），以評估人工智能模型的先進性，從而決定是否適用更加嚴格的安全標準。

總的來看，在人工智能技術引領新一輪科技革命的背景下，打造開放的國防工業創新體系，以新技術驅動國防工業系統升級，是美國護持霸權地位的重要一環。聯邦政府如何在確保私營部門先進技術能力服務于國家安全的同時維持政府的“自主性”，實現“加速”與“可控”并重，是需要持續觀察的重要議題。

特朗普在國防部長赫格塞思的陪同下，在白宮橢圓形辦公室簽署行政命令（圖源：路透社）

改革背景

（一）以最新科技賦能軍事能力的傳統

以最新科技賦能國防軍事能力是美國自二戰以來的傳統。冷戰時期，艾森豪威爾政府創建了高級研究計劃局（ARPA，即后來的DARPA）。依托這一機構，聯邦政府在風險投資缺位的情況下為科技研發提供早期融資，同時委托私營部門開展高水平的創新活動。互聯網（ARPANET）、隱形技術和全球定位系統等技術最初就是由國家資助的學術機構和國防企業所研發，然后輸送給軍方。

近年來，人工智能等技術已然成為新一輪科技革命的驅動因素，將最新技術應用于國家安全領域是美國維持軍事優勢、護持霸權地位的必然要求。特朗普上任之后，已將加速人工智能技術在國家安全領域應用列為優先議程。在上任后不久的2025年1月23日，特朗普發布第14179號行政命令，重點關注“不受意識形態偏見或人為社會議程影響的人工智能系統”的開發，指示總統科技事務專員（APST）、人工智能和加密貨幣特別顧問以及總統國家安全事務助理（APNSA）起草具體政策，以“維持和加強美國在全球人工智能領域的主導地位，以促進人類繁榮、經濟競爭力和國家安全”。

（二）私營部門成為創新中心的現實

另一個不可忽視的背景是硅谷科技公司作為科技創新引領者崛起的事實。近幾十年來，從研發投入、資本注入等指標來看，國防系統內部主導的創新已經無法跟上市場更新迭代的速度。根據美國國家科學基金會（NSF）去年7月發布的《國家研發活動統計》報告，2023年，約75%的研發經費由商業企業投入，聯邦政府的資助占比僅約為18%。在這一背景下，改革創新管理體制和相關制度，并充分利用美國在商用領域的技術優勢賦能國家安全，成為了本屆政府的必選項。

（三）舊有創新管理模式的低效

事實上，美國自十多年前就意識到科技企業作為科技創新先驅的事實，并通過組織機構的調整努力適應。2015年，時任國防部長阿什頓·卡特（Ashton Carter）領導成立國防創新單元（DIU），旨在搭建五角大樓與科技初創企業之間的橋梁。在過去的十年里，DIU已發展成為推動軍方采用商業技術的重要力量。然而，由于五角大樓長期存在的官僚主義問題，DIU在重要國防項目上的運作飽受拖累，尤其是未能有效地將項目撥款從大型承包商轉向初創企業。該部門曾負責“復制者”（Replicator）項目，旨在交付數千套“小型化、智能化、低成本”的空基、陸基和海基人工智能系統。然而，DIU進展緩慢且采購的系統存在缺陷、成本高昂。去年，“復制者”項目轉而交由特種作戰司令部負責。

國防創新單元（DIU）第351民事事務指揮總部，是推動軍方采用商業技術的重要力量（圖源：DIU image）

改革內容

今年年初以來，在戰爭部主導下，美國對國防創新管理體制進行改革。1月9日，戰爭部長皮特·赫格塞思（Peter Hegseth）簽署《戰爭部人工智能戰略》和《轉變防務創新生態以擴大作戰優勢》兩份備忘錄。這兩份備忘錄指向同一個主題，即加速以人工智能為代表的最新技術在國防軍事領域的應用，提升美國的作戰能力，擴大美國的軍事優勢。從中，基本上可以看出美國國防創新體制改革的整體脈絡。

（一）以“創新”為主旨的

組織機構調整和人事任命

一是在組織機構上進行“大刀闊斧”式的調整。新架構將國防創新單元（DIU）、戰略能力辦公室（SCO）、首席數字和人工智能辦公室（CDAO）、國防高級研究計劃局（DARPA）、戰略資本辦公室（OSC）和測試資源管理中心（TRMC）這六個先前相互競爭的創新管理機構，重新定位為創新生態的主體，并強調了其職能差異。這六個機構將統一在國防部首席技術官（CTO）兼負責研究與工程的副部長埃米爾·邁克爾（Emil Michael）領導下運作，以解決此前部門間職責交叉、協調不足、效率低下的問題。赫格塞思在1月12日的講話中提到此舉旨在克服“官僚內卷”問題：一家硅谷初創公司往往需要把同一個產品向DIU、SCO、CDAO、DARPA四個互不通氣的部門推銷四次，他痛斥這種亂象為“在敵人進行戰時軍備競賽時，我們卻跑去搞了一場和平時期的科學博覽會”。

在新框架下，五角大樓首席技術官委員會以及拜登時期國防創新指導小組（Defense Innovation Steering Group）、國防創新工作組（Defense Innovation Working Group）等多個機構將被解散，由首席技術官行動小組（CTO Action Group,CAG）來取代成為科技創新相關決策的協調機構。各軍種需相應調整其部門內部的創新工作安排，并在90天之內提交“軍種創新計劃”，說明他們將如何協調其所聯系的各實驗室、研究企業、實驗單位和快速能力辦公室的工作，以響應戰爭部整體的創新目標。

二是在人事任命方面進行調整。戰爭部大力啟用曾在大型科技公司任職的技術精英擔任關鍵的創新管理崗位。其中，CTO埃米爾·邁克爾（Emil Michael）曾是克勞特（Klout）和優步科技（Uber）公司的高管，并曾在去年兼任國防創新單元（DIU）的代理主任。2026年1月上任的新任DIU負責人歐文·韋斯特（Owen West）此前負責戰爭部的“無人機優勢計劃”。他曾在高盛擔任能源交易員約二十年，此前還在特朗普第一屆任期擔任國防部負責特種作戰的助理部長，去年曾擔任埃隆·馬斯克（Elon Musk）領導的“政府效率部”（DOGE）在五角大樓的主要工作人員。新任首席數字和人工智能辦公室（CDAO）負責人卡梅倫·斯坦利（Cameron Stanley）曾在亞馬遜任職，曾任“Maven項目”負責人，該項目旨在通過快速部署人工智能算法來提升軍隊的作戰能力。

（二）設定“領航項目”，同時

完善人工智能基礎設施的提供

在1月9日發布的備忘錄中，公布了戰爭部首批設立的7個“領航項目（Pace-Setting Projects，簡稱PSP）”。此舉明確了首批應當促進AI應用的關鍵領域。在這些項目中，統一采用唯一負責人制度，強調快速推進、效果評估、快速迭代和驗證。CDAO將負責監督推進情況，定期向副部長和CTO匯報。設定“領航項目”的另一個目的是通過部門內示范項目的運行，確立可供推廣的快速實施、快速驗證流程和標準。

美國在推動以人工智能為代表的先進科技服務于國家安全議程的進度在明顯加快（圖源：路透社）

該項改革要求各軍種、部門、作戰指揮部至少參與到3個項目當中，并根據本部門的具體情況提出具體應用項目進行推進。為了配合“領航項目”的順利推進，CDAO負責進行基礎設施層面的保障，包括算力基礎設施及國家安全領域的數據庫建設，推動數據資源在部門內的共享。5月，美國國防部通過向八家頂尖科技公司（亞馬遜網絡服務、谷歌、微軟、英偉達、OpenAI、甲骨文、Reflection 和 SpaceX）授予合同，執行了一次大規模的同步采購重置，將先進的人工智能模型直接部署到軍方高度敏感的6級影響（IL6）和7級影響（IL7）機密網絡上。

（三）完善安全治理制度，

降低科技企業合規成本

與本屆政府人工智能發展的整體思路相一致，國防創新管理體制改革也致力于掃清可能阻礙創新的一切“制度和文化障礙”。長久以來，某些大型科技公司出于“安全和倫理考慮”，抵制相關技術的軍事應用，也造成戰爭部的困擾。此次改革致力于掃清這方面的障礙。赫格塞思1月份簽署的備忘錄提出，戰爭部應當確保所使用的人工智能模型不內嵌“任何可能限制合法軍事應用”的使用政策。并且，備忘錄要求負責采購和保障的副部長將“任何合法使用（any lawful use）”條款寫入未來180天內所簽署的所有AI相關的軍事采購合同中。

然而此后不久，Anthropic與戰爭部的合同事件引發巨大社會爭議。隨后，特朗普政府將重心轉移到安全治理制度的完善上，試圖在聲明聯邦政府在安全領域主導地位的同時，不打擊私營企業的參與熱情。一是強勢聲明聯邦政府在安全治理上的主導權。在6月5日簽署的備忘錄中，要求各聯邦機構終止與反復限制政府使用其技術的AI公司的合作，命令戰爭部更新相關技術應用政策，以及將AI使用的問責權納入現有指揮體系，而非交由外部監管機構。這些條款直接動搖了AI企業長久以來的“倫理自治”模式。二是建立政府統籌、業界廣泛參與的“共治”模式。根據14409號行政令，財政部、戰爭部需牽頭制定一套保密基準測試流程（classified benchmarking process），以評估人工智能模型的先進性，從而決定是否適用更加嚴格的安全標準。同時，政府應與業界密切溝通。行政令要求財政部與人工智能行業和關鍵基礎設施運營商自愿合作，建立人工智能網絡安全信息交流中心（AI cybersecurity clearing house），協調和解決軟件漏洞掃描沖突，發現和驗證此類漏洞，并協調和優先處理漏洞補丁的修復和分發。行政令還要求財政部和戰爭部設計一個人工智能開發者可自愿參與的框架，后者可依托這一框架與聯邦政府接洽，以及在前沿模型發布前30天由聯邦政府提前訪問，避免發布后的合規風險。這說明，在技術治理路徑上，特朗普政府的思路出現了明顯轉向。拜登政府將前沿模型測試交由民用標準機構——國家標準與技術研究院（NIST）以企業自愿的方式執行，并推動形成國際共享規范。特朗普政府則將測試工作收歸聯邦政府內部統籌，但同時強調這并非“設立強制性的政府許可、預先批準或批準要求”，而是政府與業界合作共同把控安全風險。

在文化和意識形態方面，本次改革強調去除人工智能模型中任何可能與DEI（多元、公平與包容）等“烏托邦”意識形態有關的因素，強調戰時思維，一切以快速應用、快速部署、快速迭代為優先目標。

（四）打造模塊化架構，

支持競爭和開放生態

改革推動打造“基于模塊化的開放架構（MOSA）”，支持競爭，打造開放生態，避免對少數供應商產生依賴以及受少數供應商的影響阻礙創新步伐。MOSA設計同時可以解決既得利益阻礙創新的問題。一般認為，傳統“軍工復合體”中的傳統防務承包商是創新的阻礙力量。然而，這些軍火商是現有國防工業體系中重要的技術力量和硬件生產者，對于技術升級不可或缺。此次改革試圖通過MOSA架構，踐行“軟件驅動硬件升級”的思路，實現國防工業技術和設備的更新迭代。

總的來看，新的國防科技創新體制旨在打造在國防創新領域“公-私合作，‘公’為主導”的格局。在治理層面，改革聲明聯邦政府在需求設定、安全方面的主導權。但需要指出的是，強調政府在安全方面的主導地位，并不意味著要以設立強制性的政府許可為前提條件；相反，其核心是構建政府與業界密切參與的共同治理模式。在操作層面，改革延續了特朗普政府目標導向的“公司式管理”特征，強調目標導向、快速部署、客觀評估和漸進迭代。

2026年1月12日，美國防部長赫格塞斯在德克薩斯州星基地發表演講，表示將以“戰時速度”推進美國防科技體系改革（圖源：網絡）

影響與啟示

總的來看，本次改革是美國打造開放的國防工業創新體系的重要一環。美國國防工業創新體系本質上是一個開放的體系，允許諸多社會主體的參與和社會利益的介入。近年來，美國科技人才與資本向硅谷集中，硅谷科技企業成為先進生產力的代表。因此，調整國防創新管理體制以適應硅谷的行動風格是必然要求。此次創新體制改革正是美國國防系統積極迎合技術更新迭代的結果。

此外，此次改革還是在政治極化背景下，民主制衡機制讓位于實際治理效能的體現。當前，美國政治精英在依托先進科技護持霸權上具有高度共識。通過“去監管”等手段全力釋放人工智能發展潛力、拓展人工智能技術的應用場景，幾乎都體現在特朗普政府的頂層設計和各具體領域的政策中。

盡管在制度設計上強調國家在需求設定、安全治理上的主導地位，但大型科技企業主動塑造軍方的需求、影響相關制度制定幾乎是必然結果。本屆政府強調將商用解決方案作為軍用選擇，通過與私營科技企業合作來提升國防工業創新能力。然而，政府如何實現在議程設定、技術使用方向上的主導性，同時如何確保對行政部門自身的有效問責、如何設定政府部門對于人工智能的應用邊界，這些問題的答案都尚不明朗，改革的關鍵仍舊在于“加速”和“可控”之間的博弈。尤其是近年來，受右翼保守主義意識形態影響，美國的國家安全敘事扶搖直上，助推其成為國際秩序中不穩定變量，增加國際秩序的不穩定性。我方一是要借鑒美國的做法，打造開放且可控的國防科技創新體系，加強對人工智能等技術的嚴肅應用，不錯失技術革命帶來的良機。二是應當試圖在可能威脅人類生存的關鍵技術治理上與美國達成共識，避免陷入“軍備競賽”，在中美構建“建設性戰略穩定關系”的背景下，共同成為推動世界和平與發展的力量。

*本文選自《APEC與全球主要經濟體改革動態分析》2026年第6期。

本文作者

王琦：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院副研究員。

2026.06.25

2026年第6期（總第16期）

APEC與全球主要經濟體改革動態分析

本 期 重 點

1. 【美國】特朗普政府深化國防創新體制改革，力求“加速”與“可控”并重 。

2. 【歐盟】歐盟出臺技術主權一攬子計劃，強化自主體系建設。

3. 【美國】美國國家科學基金會推動科研體制機制改革的新措施及對我啟示。

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校對｜李 征

排版｜詹蘊第

初審｜王希圣

終審｜馮簫凝