公共屬性、整體協同與呼應人性：景區管理中懶政、獨斷與避責現象致因分析與治理建議

2026年7月7日，北京大學城市與環境學院旅游研究與規劃中心創始主任吳必虎教授應邀在《中國旅游報》發表文章《旅游目的地粗放管理值得反思》。該文系其《公共屬性、整體協同與呼應人性：景區管理中懶政、獨斷與避責現象致因分析與治理建議》摘要版?，F完整版分享如下。

當前，我國景區及自然公共空間治理爭議頻發：安徽天柱山為規避游客磕碰投訴砍伐網紅景觀樹，泰山全線鋪設刀片刺繩實施封閉管控，紹興、江門山野溪流加裝鋼網全域禁止戲水游泳，秦嶺古道因零星險情而遭永久封禁，西安藍田麥田孤樹因游客踩踏被農戶剪禿，廣西樂業天坑被林業部門一刀切關停戶外研學業態。與此同時，城市道路過度硬質隔離、高校校園持續收緊開放權限等現象，呈現出與景區治理高度同源的問題邏輯。

在中國，山水林地、河湖田園、人文空間均屬全民共有公共資源，兼具生態保護、景觀審美、公眾休閑、人民生計多重價值。然而多地治理普遍采用一砍、一圍、一封的粗暴方式，暴露出三大治理頑疾：單一部門獨斷決策、零風險導向的避責心態、缺乏精細運營的治理懶政。

一、景區粗放治理亂象的三重深層致因

（一）漠視公共資源全民屬性，將公共空間窄化為部門專屬領地

山林水體、地質遺跡、鄉村田園與公立大學校園，依托公共財政建設、歸屬全民所有，公眾依法享有合理游覽、休閑體驗的用益物權。但部分管理者固守“屬地專屬”思維，將大眾休閑、精神療愈的民生需求視為治理負擔，把公共資源異化為單一部門的管控領地。

人民群眾親近自然、奔赴田園，是緩解生活焦慮、安放精神鄉愁的剛需，是公共資源價值的正常釋放。但基層治理缺乏公共服務意識，面對游客打卡、親水休閑、山野徒步等常態化民生需求，不做疏導優化，只做物理封堵。部分高校緊鎖校門、壓縮公眾預約名額，道路管理畫設超長實線、鋪設密集護欄、設定過低車輛限速，只顧降低管控難度、規避責任風險，不惜犧牲公眾通行便利、游覽權利與市場經營空間。

這種治理邏輯陷入嚴重失衡：片面追求靜態絕對安全，割裂安全與效率、安全與公眾權利的辯證關系，以極少數安全隱患為由，剝奪絕大多數民眾共享公共資源的合法權益，徹底背離公共資源取之于民、普惠于民的核心定位。

（二）跨部門協同機制缺失，單一主體獨斷催生避責式懶政

自然空間治理涉及自然資源、林草、水利、農業、交通等多個部門，但多數情況下缺乏常態化聯合研判機制，各部門分段管理、各自為政，單一部門獨立決策、單兵處置，極易出現標準錯位、極端治理的問題。

其一，僵化套用保護標準，滋生生態沙文主義。部分林草部門不加區分，將珍稀動植物保護區的“零干擾”準則，盲目套用于地質地貌、農田景觀等低敏感區域。樂業天坑以硬質巖石地貌為核心，低強度研學、攀巖活動幾乎不產生生態損傷，卻被全域關停；天柱山網紅樹僅存在局部磕碰隱患，管理方未開展多方案比選，直接伐除景觀樹木，違背風景名勝區最小干預原則。同時部分區域機械執行“禁伐禁動”，放任雜生植被侵蝕古建、遮擋山水景觀，違背生態整體平衡規律，造成保護性破壞。

其二，風險處置避責化、簡單化。面對游客受傷、溺水、違規穿越等問題，基層更傾向采用圍網、封禁等一次性硬件手段。此類措施成本低、見效快、責任清晰，可快速規避追責風險；而分區管控、智慧監測、客流疏導、利益補償等精細化治理，投入高、周期長、協調難。畏難避責心態下，“寧封勿放、寧毀勿管”成為基層默認選項，本質是以懶政替代綜合治理。

（三）脫離自然規律與人本需求，靜態管制割裂多元價值平衡

科學的景區治理，需要兼顧生態系統平衡、自然演化規律、公共審美價值與民眾休閑需求，而粗放管控多為靜態剛性管制，制造多重價值對立。

從生態規律看，健康的生態系統需要適度人工干預，保護性清障、局部修枝、分區限流是維持景觀與生態平衡的必要手段。盲目禁絕一切人工活動、干旱地區強行造林、地貌風景雜樹遮擋，都會破壞生態結構、降低審美價值。從安全邏輯看，全域鋼網、全線圍擋看似隔絕風險，反而倒逼民眾前往無監控、無救援的偏僻區域活動，次生安全隱患不降反增。

從人性需求看，山野、田園、自然水域是民眾低成本解壓、親近自然、感知鄉土的公共空間。一刀切封禁擠壓大眾休閑渠道，壓抑正常民生需求，造成“越管控、越違規、越稀缺、越扎堆”的惡性循環。粗放治理只盯住安全單一指標，完全割裂安全、生態、審美、民生的共生關系。

二、破解懶政獨斷避責：兼顧公共屬性、整體協同與人本需求的治理路徑

（一）回歸公共資源本位，重塑安全、權利與效率的平衡邏輯

治理需正本清源，堅守公共資源全民共享屬性，確立“管控服務開放、安全保障民生”的價值導向，摒棄零風險極端思維。

一方面建立差異化、人性化容錯機制，依據《民法典》自甘風險原則，區分成年人自主戶外活動與未成年人監護安全風險。對輕微不文明行為、非主觀違規行為以勸導教育為主，杜絕一刀切懲戒與全域封禁。另一方面實施分級分類管控，嚴格甄別確定水源保護區、野生動物棲息地、高危塌方路段等核心禁區；有序開放平緩溪流、成熟古道、田園景色，通過預約限流、錯峰開放，平衡安全底線與公眾使用權、資源利用效率。

（二）構建多部門協同治理法規體系和嚴謹程序，終結單一主體獨斷決策

通過立法手段破除條塊分割，建立屬地政府統籌的常態化跨部門聯席專班，統一研判生態管控、設施改造、業態調整、網紅點位治理等重大事項，組織生態、法律、文旅、民生專家聯合論證，依據地質、林地、農田、水域的資源差異分類施策，杜絕生態沙文主義式的統一封控標準。泰山刀片刺繩爭議后啟動多領域綜合論證，正是協同糾偏的典型范例。

建立網紅點位動態預警機制，對流量激增、游客扎堆的新興景觀，提前制定修枝防護、柔性圍擋、動線優化、農戶補償等柔性預案，嚴禁將砍伐、圍網、永久封禁作為首要處置手段。同時優化考核體系，將景觀保護、游覽體驗、群眾滿意度、居民增收納入考核，弱化唯事故追責的單一導向，從制度上根除避責懶政土壤，也為在任官員消除無限期追責、無端受責罰的制度缺陷。

（三）遵循自然平衡規律，構建呼應人性需求的柔性精細治理

堅持最小干預、科學適度原則，以動態治理替代靜態硬隔離?？茖W開展植被修護、景觀清障，精準治理安全隱患，杜絕一刀切封禁與破壞性整治。推廣無人機巡護、智能預警、線上預約等數字化手段，以柔性技防替代刀片刺網、全域鋼網等硬質設施，兼顧安全秩序與景觀審美。

建立民生利益共享機制，化解治理對立。針對藍田麥田等鄉村網紅景觀，通過村集體合作社搭建輕量觀景設施，在不破壞耕地的前提下規范游覽秩序，以流量分紅、土地補償彌補農戶損失，實現景觀保護、農民增收、公眾休閑三方共贏。對地質公園、山野鄉村適度規范研學、民宿、向導業態，形成“生態保護—流量賦能—民生增收”的良性循環。

引入社會自治力量，組建戶外志愿勸導、應急輔助隊伍，依托公眾自律降低治理壓力，配套完善救生設備、休息設施、公共衛生間等基礎服務，補齊公共短板，從源頭減少治理矛盾。

景區與自然公共空間的圍封、禁入、亂收費亂象，表面是治理手段粗暴，根源在于漠視公共資源全民屬性、缺失跨部門協同機制、背離自然規律與人本需求，最終滋生獨斷決策、治理懶政、避責自保三重弊病。

自然游憩空間治理不是安全與風景、保護與民生的二元選擇題。唯有回歸公共資源普惠屬性，建立多部門聯合研判、分類施策、動態治理的協同體系，尊重自然生態整體平衡，呼應民眾親近自然、安放鄉愁的真實人性需求，徹底跳出一刀切封閉的避責思維，方能實現安全有序、生態完好、審美在線、民生受益的多元共贏，讓綠水青山既有管控力度，更有生態溫度與人文尺度。

原題：《旅游目的地粗放管理值得反思》

來源：2026年7月7月《中國旅游報》

作者：吳必虎