“人民公社”是怎樣被“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”取代的

文章來源：新周報(bào)

導(dǎo)讀：

1979年春到1985年2月，中國農(nóng)村進(jìn)行了一場具有重大意義的改革，將農(nóng)村基層實(shí)行了20多年的人民公社政社合一體制，改革為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，從而使我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)跨入一個(gè)新的發(fā)展階段。

誰第一個(gè)摘下“人民公社”的牌子

中國農(nóng)村基層政權(quán)組織，1958年以前叫鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。1958年，隨著人民公社化運(yùn)動興起，全國很快建立了政社合一的人民公社體制。人民公社管理委員會既是農(nóng)村基層政府組織，又是集體經(jīng)濟(jì)組織。

黨的十一屆三中全會后，安徽鳳陽小崗村農(nóng)民率先打破人民公社吃“大鍋飯”的經(jīng)濟(jì)模式，第一個(gè)實(shí)行“大包干”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，此后，“大包干”責(zé)任制即在全國各地逐步展開。

農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行，使得農(nóng)村人民公社體制越來越顯示出其嚴(yán)重的弊端。由于公社體制嚴(yán)重地束縛了生產(chǎn)力，越來越不適應(yīng)商品生產(chǎn)的發(fā)展，從1979年前后，一些縣社開始進(jìn)行人民公社體制改革的試點(diǎn)，并取得經(jīng)驗(yàn)。

人民公社體制改革試點(diǎn)是分兩步進(jìn)行的，先是進(jìn)行“政社分開”，隨后進(jìn)行“撤社建鄉(xiāng)”。從1979年9月開始，四川省的廣漢、邛崍、新都等縣，吉林省的榆樹、懷德、農(nóng)安等縣，甘肅省的古浪、文縣，河北省的欒城縣，以及浙江、廣東、遼寧、安徽省的若干公社，都進(jìn)行了人民公社制度的改革試點(diǎn)。

比較早進(jìn)行人民公社體制改革試點(diǎn)的，是四川省廣漢縣的向陽人民公社。1979年9月，廣漢縣選擇向陽人民公社進(jìn)行政社分開的試點(diǎn)。他們把人民公社的干部分為行政、農(nóng)副業(yè)、企業(yè)三個(gè)班子。行政班子由6人組成，負(fù)責(zé)抓全社的日常行政事務(wù)，以及民政、青年、婦女、民兵、治保、調(diào)解、文教、衛(wèi)生等工作；農(nóng)副業(yè)班子由分管生產(chǎn)、水利、會計(jì)等工作的6名干部和4名分管技術(shù)工作的人員組成；企業(yè)班子由4人組成，負(fù)責(zé)抓全社的社隊(duì)企業(yè)工作。

1980年3月，廣漢縣委請示四川省委，提出要摘下人民公社的牌子，建立鄉(xiāng)人民政府，大隊(duì)改為村。得到四川省委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持并指示：“先在一個(gè)公社搞，如果不成功，改過來就行了，一個(gè)公社影響也不大。”

隨后，廣漢縣委正式作出決定，在向陽人民公社進(jìn)行撤社建鄉(xiāng)的試點(diǎn)，撤銷向陽公社黨委，建立向陽鄉(xiāng)黨委，撤銷向陽人民公社，建立向陽鄉(xiāng)人民政府。

民政部派出了兩個(gè)調(diào)研組

由于這項(xiàng)重大改革涉及到1975年《中華人民共和國憲法》上關(guān)于“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織”的規(guī)定，引起了全國人大常委會的重視。時(shí)任全國人大常委會副委員長、憲法修改委員會副主任委員彭真當(dāng)時(shí)正在研究修改憲法，他也負(fù)責(zé)中央政法口的工作。1981年7月，他向程子華（時(shí)任民政部長）指示，立即組織工作組，調(diào)研一些地方進(jìn)行的人民公社體制改革情況。

根據(jù)彭真的指示，8月初，民政部派出兩個(gè)工作組，對農(nóng)村基層政權(quán)組織的設(shè)置問題進(jìn)行調(diào)研，一組由副部長李金德帶隊(duì)到遼寧大連調(diào)查，一組由崔乃夫帶隊(duì)到河北張家口地區(qū)調(diào)查。

李金德在大連金縣調(diào)查了基層政權(quán)組織的沿革情況，他在給程子華和彭真的匯報(bào)中指出：關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)如何設(shè)立的問題，大連市有兩種意見：

一種意見是，以現(xiàn)有人民公社為基礎(chǔ)，政社分開，建立鄉(xiāng)人民政府，主管基層政府工作。關(guān)于經(jīng)濟(jì)問題，可另設(shè)適當(dāng)組織管理，把大隊(duì)改為行政村，鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)行政村。第二種意見是，把現(xiàn)有兩三個(gè)大隊(duì)合并為一個(gè)鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)人民政府。為加強(qiáng)對鄉(xiāng)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，可設(shè)立區(qū)公所，作為縣政府派出機(jī)關(guān)，指導(dǎo)鄉(xiāng)政府的工作。

李金德的意見是：將人民公社改為鄉(xiāng)，作為農(nóng)村基層政權(quán)組織。鄉(xiāng)政府的管理范圍不宜過大，一般不超過三四千戶，一萬二千人，交通方便的地方，管轄人口可適當(dāng)多一些。鄉(xiāng)政府下設(shè)行政村，管轄范圍以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)加以調(diào)整，行政村設(shè)村民委員會，管理全村公共事務(wù)。縣人民政府可根據(jù)需要，設(shè)立若干區(qū)公所，作為縣政府派出機(jī)關(guān)。

崔乃夫在河北張家口涿鹿縣進(jìn)行調(diào)查。當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼鶎诱?quán)的設(shè)置有三種意見：一種是把鄉(xiāng)設(shè)得大一些，基本恢復(fù)到1953年的狀態(tài)，即全縣設(shè)立七八個(gè)區(qū)，七十幾個(gè)鄉(xiāng)；第二種意見是鄉(xiāng)設(shè)得小一些，兩至四個(gè)大隊(duì)成立一個(gè)鄉(xiāng)政府，平均一個(gè)鄉(xiāng)五六百戶；第三種意見是以行政村為單位建立基層政權(quán)，叫村或鄉(xiāng)政府，一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)就是一個(gè)村政府（個(gè)別的也可以合并），全縣約設(shè)立400個(gè)鄉(xiāng)（村）政府，相應(yīng)設(shè)立二十幾個(gè)區(qū)公所。

兩個(gè)工作組回京后，將調(diào)研情況向程子華、彭真做了匯報(bào)。

建鄉(xiāng)過程中的建鎮(zhèn)工作

就在全國部分地方進(jìn)行人民公社體制改革、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)刻，1982年4月22日，五屆全國人大常委會第二十三次會議在北京召開。會議審議通過《中華人民共和國憲法》修訂草案，并向全國公布征求意見。

草案對農(nóng)村基層政權(quán)組織做了新規(guī)定，即“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”。同時(shí)規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他各種形式的合作社經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。這個(gè)規(guī)定是對正在進(jìn)行人民公社體制改革、建立鄉(xiāng)政權(quán)的地方改革工作的充分肯定。

草案公布后，全國進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)的省級單位在北京、河北、吉林、山東、江蘇、安徽、福建、四川、甘肅九個(gè)省市的基礎(chǔ)上又增加了山西、遼寧、貴州、新疆四省區(qū)。原來試點(diǎn)的北京等九個(gè)省市也在本行政區(qū)域內(nèi)擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。

1983年10月12日，是農(nóng)村基層政權(quán)改革值得銘記的日子。這天，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。這個(gè)文件的發(fā)出，標(biāo)志著人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)工作全部結(jié)束，全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府的改革進(jìn)入全面開展階段。

與此同時(shí)，黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村形勢發(fā)生很大變化，特別是實(shí)行改革開放、對內(nèi)搞活的政策后，大批農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶、務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)，使集鎮(zhèn)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化。為改變城鄉(xiāng)布局，縮小城鄉(xiāng)差別，各地都在研究探討小城鎮(zhèn)建設(shè)問題，紛紛要求將經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展較好的公社所在地改為鎮(zhèn)。為此，1984年11月22日，國務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)了民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告的通知。

由于有了新的建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，全國各省、自治區(qū)、直轄市按照規(guī)定，在全國縣級地方國家機(jī)關(guān)所在地和條件具備的人民公社所在地新建了鎮(zhèn)政府。據(jù)1985年2月底的統(tǒng)計(jì)，建鄉(xiāng)前全國共有建制鎮(zhèn)2778個(gè)，建鄉(xiāng)后全國新建鎮(zhèn)政府為4646個(gè)。

由于國務(wù)院的通知是1984年11月發(fā)布的，因此，全國建鄉(xiāng)工作結(jié)束之后，各省、自治區(qū)、直轄市都按照建鎮(zhèn)新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作，因此，鄉(xiāng)的數(shù)量相應(yīng)減少，鎮(zhèn)的數(shù)量相應(yīng)增加。到1985年底，全國建制鎮(zhèn)已達(dá)9140個(gè)。