博弈消費稅擴圍

記者 杜濤

山東大學稅務經濟研究中心主任李華最近參加了一場關于消費稅的研討會，她感覺到市場對消費稅的擴圍已經有了一定的預期。

目前，消費稅是中國第二大收入稅種。財政部數據顯示，2025年國內消費稅收入16857億元，僅次于增值稅。

從1994年開征以來，消費稅經歷過2006年、2008年、2014年三輪調整，主要是部分類目的稅率調整和稅基擴大。2019年國務院發布的一份分稅制改革方案則釋放了消費稅征收環節后移、稅基擴圍、增量部分分稅的改革信號。

2026年《政府工作報告》提出，調整優化消費稅征稅范圍、稅率，并推進部分品目征收環節后移。

6月9日，李華在接受經濟觀察報專訪時表示，消費稅未來的改革路徑應當是推行“小步快跑”式的漸進擴圍，輔之以“局部封閉”式的試點征收環節后移，即在不斷鞏固和拓展消費稅調節功能的同時，優先將具備條件的品目納入征收范圍；而對于后移，則可繼續沿用此前在高檔手表、珠寶玉石等品目上的試點經驗，在風險可控的前提下積累制度經驗，待征管能力和體制機制成熟后，再逐步擴大后移范圍。

她認為，短期內最具備擴圍條件、應列入第一梯隊優先征收消費稅的產品主要包括三類：一是對生態環境造成顯著負外部性的“一次性不可降解塑料制品及過度包裝物”；二是危害公共健康，不符合“健康中國”戰略導向的“含糖飲料及高糖食品”；三是填補稅制空白、調節高收入群體消費的高端醫療美容服務。

經濟觀察報：消費稅擴圍提了很多年了，為什么進展相對緩慢？

李華：擴圍本質上是對“對什么征稅”作出重新界定，這要求先對消費稅的立法目的有清晰判斷。我國消費稅兼具限制高耗能、高污染及不健康消費的調節作用，又有籌集財政收入的功能。擴圍涉及將哪些新品目（如高檔服務、高污染產品）納入，以及將已大眾化的品目剔除，不同部門、行業和消費者訴求不一，社會共識較難形成。

這背后其實還涉及部門利益的博弈。比如財政部，因為更關注收入功能的實現，所以在擴圍思路上，往往會傾向于對那些高價、高稅、高附加值以及高檔消費的商品動手，以此來保證財政收入的穩定性。

衛生健康、生態環境等部門則更加關注外部性矯正，主張將不利于公眾健康（如部分嗜好品）或嚴重損害環境的產品納入征稅范圍。

相比之下，工信、商務等部門更擔憂擴圍對特定產業的沖擊，尤其在經濟下行壓力較大時，會優先考慮產業穩定性和競爭力。

此外，相關行業協會及特定消費群體作為直接利益相關方，一旦其產品或消費行為被納入消費稅征收范圍，會因擔心稅負引致價格上漲進而抑制消費與生產，通常持反對或審慎態度。

經濟觀察報：在消費稅擴圍外，征收環節后移也是消費稅改革的重要方向，為什么要推動消費稅征收環節后移，目前改革的難點在哪？

李華：從課稅環節來看，消費稅通常可選擇生產、批發和零售三個環節。從貨物勞務稅的屬性及消費稅的調節初衷出發，在零售環節征稅，能與納稅人的實際消費行為建立最直接的聯系，最能契合“引導消費、矯正外部性”的政策目標。

然而，征收環節后移至零售端，對稅務部門的征管能力提出了極高要求。一方面，目前我國自然人消費者的發票索取意識普遍薄弱，導致零散稅源難以管控；另一方面，零售企業數量龐大、經營分散且財務規范性參差不齊，稅務機關對其經營數據的全面掌握和納稅人識別面臨巨大挑戰。這不僅大幅增加了稅收征管的成本，也使得稅基確認的難度顯著提升，成為制約征收環節后移的關鍵瓶頸。

相較于當下在生產環節高度集中的消費稅納稅人結構，零售環節的經營主體數量呈幾何級數擴張，這將直接導致征納雙方的成本顯著上升——既包括稅務機關的監管成本，也包括零售企業的遵從成本。

數字經濟的發展進一步加劇了這一復雜性。以往較少提及的業態邊界模糊問題，在直播帶貨等新業態、新模式中越發凸顯。由于交易鏈條高度融合，很難清晰地界定其究竟屬于生產、批發還是零售行為，課稅環節的認定面臨新的挑戰。

正是受制于稅源監管難度大、征納成本高企以及新業態下的稅基界定難這三個方面的約束，當前將消費稅征收環節后移至零售環節，對征管體系和制度設計都提出了極高的要求，這也是改革推進審慎的重要原因。

此外，消費稅問題還涉及財政體制層面的深刻變動。征收環節由生產后移至零售，本質上是稅源所在地（收入歸屬地）的重新洗牌。

這將直接引發區域間財力的橫向失衡：對于煙酒等消費稅主力品目的生產大省而言，稅基將隨著生產環節征稅的取消而面臨流失風險；相反，對于人口凈流入和消費能力較高的消費大省，隨著零售環節稅收的劃入，其可支配財力將出現顯著增長。

征收環節后移必然引發稅源的區域間重新分配，隨之帶來兩方面亟待解決的難題：一是如何平衡生產地與消費地的既得利益，避免因改革加劇地區間財力差距；二是如何在轉移支付之外，建立一套公平合理的跨區域稅收協調機制，以應對由此產生的橫向財政不平衡。

為此，理論上需要通過建立橫向轉移支付機制或跨區域稅收協調機制來平衡這種“稅收與稅源背離”的問題。但目前這一機制尚未破題，僅靠中央的縱向轉移支付難以完全熨平區域間的財力波動。

回顧近些年，無論是新冠疫情的沖擊，還是當前經濟修復階段的壓力，宏觀調控的主線始終是“穩增長、擴內需”。消費稅改革在短期內具有明顯的“增稅”屬性，若貿然推進，不僅可能抬高部分商品價格，抑制居民消費，還可能對特定行業（如高端消費、煙酒制造）造成沖擊。因此，在經濟基本面尚未完全穩固的背景下，為避免加重市場主體負擔、干擾復蘇節奏，改革不得不階段性后置。

經濟觀察報：從研究來看，對于消費稅改革推動，你認為哪一步會先行？征收環節還是擴圍？

李華：究竟是“擴圍”先行，還是“征收環節后移”先行，或者并行，我們可以通過四個維度的對比來研判。

第一，從技術難度看，擴圍難度明顯低于后移。擴圍主要涉及稅目調整和征稅對象的界定，只需在現有征管體系內做“加法”，技術改動較小。而征收環節后移，需要重構面向海量零售主體的征管體系，還要統籌解決跨區域稅收歸屬、地區間財力平衡等復雜問題，制度重構的難度遠高于擴圍。

第二，從阻力看，擴圍的阻力相對分散，而后移的阻力高度集中。擴圍雖然也會觸及新增納稅人的利益，但只要緊扣高質量發展與綠色發展導向，科學設置稅目，其阻力更多來自特定行業或消費群體，較為分散。相比之下，擴圍后移會直接觸動央地之間、生產地與消費地之間的既有利益格局，特別是生產大省的地方政府對稅基流失極為敏感，這種基于地方財政利益的博弈，使得后移面臨的阻力更為集中和強大。

第三，從改革收益看，擴圍見效更快，后移見效較慢。擴圍通過拓展稅基，能夠立竿見影地增加財政收入，并迅速發揮矯正負外部性的政策效應。而后移涉及復雜的制度磨合與配套改革，其調節消費和優化地方稅制的紅利釋放相對滯后。

第四，從試點可行性看，擴圍更易操作。擴圍可以采取“小步快跑”的策略，選擇單個品目先行試點，風險可控。而后移對征管環境和制度環境的依賴性極強，難以在單一地區或單一品目孤立推進，試點難度較大。

所以說，無論是從降低改革成本、減少實施阻力，還是從盡快取得實效的角度考量，擴圍都應作為現階段消費稅改革的優先突破口，而后移則更適合在征管能力逐步提升、央地財政關系理順后再穩步推開。

基于這一邏輯，未來消費稅的改革路徑應當是推行“小步快跑”式的漸進擴圍，輔之以“局部封閉”式的后移試點。即在不斷鞏固和拓展消費稅調節功能的同時，優先將具備條件的品目納入征收范圍；而對于后移，則可繼續沿用此前在高檔手表、珠寶玉石等品目上的試點經驗，在風險可控的前提下積累制度經驗，待征管能力和體制機制成熟后，再逐步擴大后移范圍。

經濟觀察報：哪些品類會進入消費稅的擴圍范圍？

李華：消費稅除收入功能外，核心是特定調節功能，主要針對五類對象：高耗能產品、高污染產品、高檔消費品（調節收入分配）、高資源消耗產品、有害健康的嗜好品。

現行消費稅已對成品油、鞭炮焰火等污染環境產品征稅，但對一次性不可降解塑料制品（如塑料袋、發泡餐具、過度包裝物）尚未覆蓋。考慮到“限塑”“禁塑”政策導向及負外部性內部化的要求，這類造成顯著塑料污染的產品應適時納入消費稅征收范圍，作為環保稅的有益補充。

對含糖飲料和高糖加工食品征稅，目的是糾正不健康消費行為、應對肥胖及相關慢性病。全球已有110余個國家和地區（覆蓋全球過半人口）開征此類稅種。因此，含糖飲料及高糖制品具備較強的政策正當性和國際先例支撐，應納入第一梯隊。

現行消費稅主要覆蓋高檔有形商品（如高檔化妝品、貴重首飾），但對高檔服務環節基本空白。以醫療美容為例，注射美容、整形手術等高收費醫美服務實質上與高檔化妝品同屬“滿足高收入群體高端美容需求”，前者未征稅而后者已征稅，存在明顯的稅制不對稱。將高端醫美服務納入消費稅征收范圍，既符合“高檔消費調節”的立法目的，也能填補服務領域調節盲區，是消費稅擴圍的重要方向。

在第一梯隊之外，第二梯隊則應聚焦于新興奢侈消費與特定數字產品。

第一類是傳統意義上的頂級奢侈品。諸如私人飛機、高檔會所會員服務等，這類消費具有極強的收入階層標識性。長期以來，社會各界對將其納入消費稅的呼聲很高。將其納入征收范圍，直接契合消費稅“調節過高收入、引導合理消費”的立法初衷，有助于進一步縮小收入差距，增強稅收的累進性。

第二類是特定電子游戲與虛擬資產。隨著數字經濟的發展，部分高端網絡游戲裝備、虛擬道具及高額充值服務，已成為高收入群體的新型享樂型支出。更為關鍵的是，這類產品極易誘發未成年人沉迷，具有較強的負外部性。因此，有必要借鑒對煙酒等嗜好品的管理思路，探索對高額的、具有博彩或成癮性質的虛擬消費征收消費稅，以此作為防止未成年人沉迷、引導健康數字生活的重要政策抓手。

經濟觀察報：你為什么會認為上述產品會進入消費稅擴圍范圍？

李華：在確定上述擴圍方向時，主要基于以下四方面的政策考量：

第一，內化負外部性，實現成本補償。這是對含糖飲料、一次性塑料制品等品目征稅的核心邏輯。這類商品的消費不僅關乎個人福利，還會產生額外的社會成本——如肥胖帶來的公共醫療負擔、塑料污染帶來的環境治理壓力。通過消費稅將這部分外部成本內部化，能夠矯正市場失靈，促使消費者行為與社會最優水平趨于一致。

第二，遵循稅收效率原則，鎖定低彈性消費品。對于高端醫美、成癮性游戲充值等需求價格彈性較低的商品與服務，提高其稅負并不會顯著抑制正常消費，卻能有效籌集財政收入。這符合稅收的效率原則，能夠以較小的福利損失換取較大的調節紅利。

第三，服務共同富裕戰略目的，精準調節過高收入。消費稅具有“劫富濟貧”的隱性功能。對私人飛機、高檔會所等極少數高收入群體享用的奢侈品征稅，能夠增強稅制的累進性，發揮再分配作用，服務于“共同富裕”的戰略目標。

第四，接軌國際稅制趨勢，保持政策協調性。當前全球范圍內，對含糖飲料、數字服務、環境污染產品征稅已成主流趨勢。我國適時擴圍，有助于保持國內稅制與國際實踐的一致性，避免在綠色低碳和數字治理領域出現政策落差。

經濟觀察報：若是消費稅擴圍，納入太多的消費品，是否還會維持以前調節高檔消費的功能？

李華：這一功能定位不僅不會取消，反而應在新時代予以堅持和完善，但其內涵需要隨經濟社會發展實現轉型。

現行消費稅中對“高檔消費品”的調節，源于20世紀90年代初的稅制改革，當時處于短缺經濟背景，所謂“高檔”多指稀缺、價格昂貴的進口或緊俏商品，比如早期的化妝品、金飾等。但隨著居民收入水平和消費升級，當年被視為奢侈品的商品（如普通化妝品、小排量進口車）已逐步大眾化。

因此，未來消費稅對“高檔”的界定應從“歷史上貴”轉向“現實中真正體現過高收入、高消費且需調節”，即嚴格限定為私人飛機、高檔會所、高端醫美服務等當代意義上的頂級奢侈品，以體現精準調節、避免誤傷普通消費者。

未來，消費稅調節高檔消費的功能仍在，但不會再沿用20世紀的標準，“高檔”要重新定義，“奢侈品”要動態更新。消費稅對高檔商品的調節必須堅持“動態調整、有進有退”的原則，堅決避免稅目界定僵化。

基于此，未來消費稅的功能定位將從傳統的“單純調節奢侈品”，向綜合調節功能轉型：

第一是強化“外部性矯正功能”。重點針對污染環境（如塑料制品）、損害健康（如含糖飲料）的行為征稅，解決市場失靈問題。

第二是優化“收入分配調節功能”。緊扣共同富裕主線，將征稅重點精準鎖定在私人飛機、高端醫美等極少數高收入群體的頂級消費上，增強稅制的累進性。

第三是穩定“財政收入籌措功能”。在保持總體稅負相對穩定的前提下，通過擴圍拓寬稅基，為中央及地方財政提供可持續的收入來源。

總之，消費稅的“調節”屬性不會變，但調節的重心從調節“老三樣”的物質稀缺，轉向調節負外部性和收入不平等；調節的手段也會從靜態目錄轉向動態清單。