山西
蒙古和西藏等藩屬地區沒有設立省府州縣，它們當時到底實行了什么樣的行政體制呢？
乾隆二年春天，綏遠城外的草色剛剛轉青，費揚古跨上戰馬望向城樓，低聲對副將說：“此地不只要放哨，更要管賬。”副將一愣，“大人，咱們是兵，還得管賬？”費揚古點頭：“邊疆的兵，就是這片土地的官。”短短一句，道破清代藩部治理的門道——軍政一體。
蒙古草原是最早試驗這種模式的地方。清廷把成百上千個部族拆分成若干旗，再把旗編進盟。旗，是牧民的基本單位；盟，本意是議事聯盟，卻并非真正的行政長官。大權握在將軍手里。康熙三十四年，費揚古升任右衛將軍，駐歸化城，轄土默特二旗。他既發軍令，也審訟事，還掌管徭賦。雍正、乾隆兩朝干脆將他的位置遷到新筑的綏遠城，讓“將軍”成為草原最高長官。盟議仍在，每三年一次，請帖送到各旗，但更多是政治儀式——亮出中央的存在，讓草原汗王們心里有桿秤。
有意思的是，并非所有旗都愿意擠進盟里。額濟納與阿拉善干脆直接聽理藩院節制。如此一來，草原出現三條權力線：旗主內部自治、將軍軍政合署、理藩院直管部分特設旗。層層疊疊，卻保持一個原則——軍令優先。一旦準噶爾騎兵南下，任何旌旗的首領都得先聽將軍調遣，而不是先問盟主。
向西走，翻過唐古拉山，又是另一番布局。清廷沒有把拉薩改成府州，而是尊重僧侶統治的傳統。達賴主前藏，班禪守后藏，彼此各有噶廈或朗瑪崗作為日常政務中樞。清政府插入一枚“駐藏大臣”，手握八章印信，既不掌寺廟香火，也不直接放牧稅糧，卻能在大事上拍板。駐藏大臣曾對達賴說過一句話：“佛法歸你，銀庫歸我，邊防歸大家。”這句半玩笑的分工，把政教合一變成“三足鼎立”，任何一足出問題，其余兩足都會受牽連。
基層更細。噶廈下有基巧，相當于屯莊；再下便是“宗”，兼治寺院與村落。牧民訴訟、糧草征收、修路筑橋，全在這些小格子里完成。由于佛事開支巨大，中央每隔數年便派欽差清點賬冊，一旦發現虧空，就以“清規”之名糾治，維系著宗教權威和皇權之間的微妙平衡。
再往西北，新疆的格局與草原、西藏都不一樣。乾隆十八年，伊犁河畔豎起了將軍衙門的三丈高旗桿，頂部金葫蘆在陽光下閃光。伊犁將軍掌北路全境，轄塔爾巴哈臺參贊大臣與喀什噶爾參贊大臣。烏魯木齊則設都統，兼顧屯田與巡防。北路管駐軍與準噶爾余部，南路盯著喀什噶爾回部，東路連著甘肅走廊，三路既分又合，信息都須匯集伊犁。倘若葉爾羌傳來風聲，烏魯木齊都統會立刻飛騎報將軍，再由將軍電告北京。八千里外的紫禁城，對西陲的動靜能做到“月報不缺”，靠的正是這套軍事指揮網。
值得一提的是，三大藩部雖然制度各異，卻都繞不開理藩院。這個中央機構好像一張蜘蛛網，悄無聲息地把將軍、參贊大臣、駐藏大臣、盟長、旗長統統串起。晉升、賞賜、調防、修路、賑災，哪一項都得過理藩院的章。它的存在讓遠在千里之外的皇帝擁有了“在場感”，邊疆首領們雖自稱“車臣汗”或“班禪”，卻也深知自己是大清藩輔。
軍政合一的格局，到底給邊疆帶來了什么？一面是銀鎧閃爍的八旗騎兵，一面是各民族保有的舊俗與宗教，二者并存，彼此利用。清廷放棄了把天下一體化為府、州、縣的沖動，轉而承認每塊土地的差異；但同時又以將軍旗號、理藩院檄令，把戰爭機器和行政管束捆成一繩。這樣就形成了一套“彈性籠絡”的策略——必要時集中兵力，平日里讓地方按舊俗自理，最終的指針始終指向北京。
策凌在烏里雅蘇臺筑城時曾感嘆：“墻修得再高，也抵不過人心。”的確，藩部制度最大的籌碼不是夯土城墻，而是將軍與喇嘛、伯克共享的一把鑰匙——都要向皇帝請旨。正因為如此，草原的冬獵、拉薩的大經筵、伊犁的驛站號角，才都能在同一頂黃瓦之下找到交匯點。掌握軍政鑰匙的清廷，由此把漫長邊境編進了帝國秩序，而不是簡單畫線設縣。
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