自然資源資產管理領域綱領性文件出爐 自然資源部權威解讀

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善自然資源資產管理制度體系的意見》（下稱《意見》）。7月14日，自然資源部副部長張文彤在國新辦舉行的新聞發布會上表示，《意見》是自然資源資產管理領域的綱領性文件，構建了統一履行全民所有自然資源資產所有者職責的“四梁八柱”。

記者從新聞發布會上獲悉，《意見》圍繞“有什么—值多少—由誰管—怎么管護—如何配置—收益實現—如何監督—如何考核”的自然資源資產完整管理鏈條，堅持自然資源資產公有制基礎不動搖，維護所有者和使用者權益不受損，部署了重點改革任務，包括進一步摸清自然資源資產家底，健全自然資源資產產權制度，促進資產保值增值和價值實現，實現市場高效配置和資源有效利用，以及進一步保障所有者和使用者權益。

摸清“家底” 夯實產權基礎

產權制度是社會主義市場經濟的基礎制度。自然資源部自然資源確權登記局局長胡善順表示，《意見》主要從完善權利體系和統一確權登記兩個關鍵舉措入手，給社會各界吃下“定心丸”。一是進一步健全自然資源資產用益物權等權利體系。二是全面推進自然資源和不動產統一確權登記。

“《意見》著眼推動自然資源資產所有權與使用權分離，提出了一系列完善產權制度的改革舉措。”胡善順介紹，比如，《意見》提出探索單獨設立深層地下空間建設用地使用權，今后大家利用洞穴、廢棄礦坑等深層地下空間發展旅游、儲能等產業，權利將得到更好保障；再比如，《意見》提出完善填海成陸海域使用權向土地使用權轉換銜接機制，來更好保障相關企業群眾合法權益。

要保護好、利用好自然資源資產，首先要做到底數清、情況明、賬本實。《意見》提出要“摸清自然資源資產家底”。

“近年來，自然資源部持續開展自然資源統一調查監測，統籌實施自然資源基礎調查和各類專項調查，覆蓋土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋、荒漠等各類資源以及國家公園等國土空間。”自然資源部自然資源調查監測司司長王華斌表示，包括全面摸清了已查明資源儲量的164種礦產的數量、分布和開發利用情況，夯實能源資源安全根基等。

《意見》提出，要完善自然資源資產負債表編制制度并推進常態化編制，動態直觀反映自然資源資產實物量、價值量及變動情況，形成自然資源資產“一本賬”。王華斌透露，今年將再次進行國有自然資源資產管理情況專項報告并依法向社會公開，為自然資源資產管理責任考核、領導干部自然資源資產離任審計等各項管理工作提供數據支撐。

進一步促進資產保值增值和價值實現

《意見》提出要讓自然資源資產保值增值。自然資源部自然資源所有者權益司司長王薇介紹，為了充分發揮示范引領作用，近年來，自然資源部總結形成了六批64個典型案例，從自然資源要素端、供給側入手，出臺了規劃引領、保護修復、產權激勵、市場交易、收益共享等政策措施，鼓勵和支持地方因地制宜探索生態產品價值實現路徑。

王薇表示，在總結實踐經驗的基礎上，《意見》從整體保護、生態修復和生態產品價值實現機制三方面提出了改革舉措。要求在堅持耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線不突破的前提下，建立自然資源資產管理指標體系并發揮引導作用，強化整體保護和利用；健全市場化多元化的投入機制，增強優質生態產品供給能力，讓價值實現的“動力”更強；探索建立資源權益指標市場化交易機制、生態保護紅線內建設用地騰退指標交易激勵機制。

《意見》提出要促進自然資源資產高效配置，特別提出構建自然資源資產配置的新模式新路徑。王薇表示，構建自然資源資產配置新模式，是破解發展瓶頸、激活資源價值、服務高質量發展的重大舉措。

王薇介紹，《意見》在提煉地方成功經驗的基礎上，從配置方案、配置規則、權利歸集、定價機制、收益管理以及部門協同等方面提出了構建自然資源資產新模式的具體實施路徑。首先，明確了內涵，指出在特定國土空間范圍內涉及同一主體需要整體使用多種類自然資源資產的，可以依法實行組合配置。其次，鼓勵探索自然資源資產進行資產配置方案的制定，統籌謀劃自然資源資產儲備、配置、價值實現、收益管理等內容，形成多種資產組合的模式，供市場選擇。再次，加強配置方案與國土空間規劃協同，推動雙向賦能。最后，將自然資源資產保護和利用的要求等內容納入組合標的配置方案，一并公告、簽訂合同，并進行監管。同時，《意見》還提出，對涉及的相關收益，探索按資源種類的核算方法，并與相關分配和管理制度做好銜接。

嚴守“紅線” 完善收益管理

自然資源資產的收益是所有者權益的最直接體現。張文彤介紹，近年來自然資源部會同財政部，圍繞土地使用權出讓收益、水資源有償使用收益、礦業權出讓收益等重點領域，持續推動相關改革探索落地，已形成一系列成熟的制度性舉措，從實際運行效果來看，各項政策均發揮了十分積極的作用。

“本次《意見》當中，我們對各類政策、措施又進一步進行了豐富完善。”張文彤說，如建立統一的全民所有自然資源資產收益管理制度，相關收入全部納入政府預算；健全全民所有自然資源資產收益成本核算制度；健全農村集體經營性用地入市收益分配機制等。

有效的監督考核是用好、守好自然資源資產的重要保障。據介紹，《意見》提出統籌開展自然資源資產管理的責任考核，探索對履職主體的考核評價。對領導干部的責任履行、管理成效進行“精準畫像”，回答“自然資源家底到底是厚了還是薄了，生態修復效果是好了還是差了，資產價值是高了還是低了”這些問題。同時，進一步發揮國家自然資源督察機制作用，加強日常監督。并發揮好損害賠償機制、公益訴訟機制等的協同作用，共同推動監督考核作用的發揮，保障自然資源管好、用好。