構建兩億靈活就業者權益保障體系：制度突破與路徑選擇

據經濟觀察報-經濟觀察網 　　截至2025年，我國靈活就業人員規模已突破2億，占全國約7.25億就業人口的近三成。這一群體已成為勞動力市場中舉足輕重的結構性力量。面對如此大規模的就業形態演進，如何構建一套既尊重其工作自主性、又能切實兜住基本權益底線的制度安排，已上升為國家未來五年政策議程的核心任務。2026年7月9日，人力資源和社會保障部正式發布《人力資源和社會保障事業發展“十五五”規劃》，明確提出要加快完善針對靈活就業及新就業形態勞動者的權益保障政策體系，并全面取消其在就業地參加職工養老保險的戶籍門檻，標志著制度建設正從頂層設計邁向落地實施的關鍵階段。

　　然而，當前以《中華人民共和國勞動法》為基石的權益保障體系，本質上是圍繞標準勞動關系建構的，其適用前提在于用人單位與勞動者之間存在人格從屬性、經濟從屬性與組織從屬性。而平臺經濟下的靈活就業者，往往僅與平臺形成松散的合作或服務關系，法律身份長期處于模糊地帶。正因如此，他們難以自動獲得法定工時限制、帶薪年休假、集體協商權以及工傷認定等基礎性保護。中國社會法學研究會副會長董保華指出，過去三十多年間，數億正規就業者依托勞動法獲得系統性庇護；而同樣投入勞動時間、承擔職業風險的2億靈活就業者，卻因法律身份缺位，在多項基本權利上陷入‘制度性失語’狀態。

　　在諸多爭議焦點中，工時過長問題尤為凸顯。盡管2025年以來全國企業就業人員周平均工時出現階段性回落，但網約車司機、外賣騎手等典型群體的日均勞動強度依然居高不下。福州市交通運輸局數據顯示，2025年第二、三季度當地網約車駕駛員日均工作時長維持在10至12小時區間；同年第四季度，杭州地區單日運營超12小時的網約車占比達21.92%。支持強化規制的一方強調，所謂‘自愿加班’實為算法驅動下的被動選擇——平臺通過實時排名、接單優先級、收入階梯等機制持續激勵長時間在線，使勞動者陷入‘不跑就掉單、不累就少賺’的生存邏輯。中國人民大學勞動人事學院副教授喬慶梅將其概括為‘鞭打快牛’式剝削，認為法律必須設立健康底線，防止透支式勞動誘發交通事故與職業傷病。反對強制限工的觀點則主張，靈活就業者的工作彈性接近個體工商戶，其核心價值正在于時間支配自由；若簡單套用8小時工作制，不僅可能削弱其增收能力，更將動搖該就業形態存在的合理性。北京大學國家發展研究院教授張丹丹調研發現，騎手最關切的并非工時本身，而是收入穩定性與工傷保障。她提醒，任何工時調控政策若脫離收入補償機制設計，都易引發從業者抵觸，甚至催生隱蔽接單、跨平臺‘刷單’等規避行為。

　　在此背景下，部分平臺企業已率先探索柔性治理路徑。滴滴自2017年起推行‘駕駛滿4小時強制休息20分鐘’規則；美團于2024年11月在華東區域試點‘單日累計接單超8小時觸發預警、超12小時自動終止接單’機制。學界普遍認為，此類實踐雖具示范意義，但其可持續性高度依賴配套制度支撐。武漢大學社會保障研究中心副主任薛惠元指出，單純壓縮工時而不重構計酬邏輯，無異于‘拆東墻補西墻’。只有同步推進訂單單價協商、最低時薪托底、平臺責任共擔等機制，才能真正實現‘控時增效、減負不減收’的目標。他進一步強調，工時難題的本質是平臺經濟下激勵結構失衡所致，唯有推動算法透明化、收益分配合理化，才能從根源上緩解過勞現象。

　　社會保險覆蓋面不足，尤其是職工養老保險參保率偏低，構成另一大制度短板。盡管政策層面已基本解除戶籍限制，但參保仍屬完全自愿行為，且個人繳費負擔沉重。以北京為例，2025年靈活就業者按最低基數參保，每月需自行承擔養老保險費用1432.4元。多位一線調研學者發現，大量從業者更傾向將資金轉化為當期消費，而非長期儲蓄。暨南大學經濟與社會研究院院長馮帥章指出，職工養老保險本質是一項國家主導的強制性養老儲蓄制度，若放任如此龐大且持續增長的就業群體自主選擇退出，將對基金可持續運行構成潛在威脅。他建議構建政府—平臺—個人三方協同機制：一方面，地方政府可對符合條件的靈活就業者發放定額社保補貼（如北京自2025年起實施）；另一方面，對平臺企業給予單位繳費部分比例返還（如四川2026年明確按10%補貼），同時探索‘按單計提、動態累積’的繳費模式，使繳費義務與實際勞動貢獻掛鉤，提升制度認同感與參與意愿。

　　相較而言，失業保險的制度缺口更為嚴峻。目前該險種僅覆蓋建立標準勞動關系的職工，2025年全國參保人數為2.49億，遠低于實際就業總量。廣東雖于2021年在大灣區九市啟動試點，允許靈活就業者以個人身份參保并繳費，但申領條件極為嚴苛——須證明系因平臺停業、破產或徹底終止業務合作等‘非本人意愿中斷就業’情形，個人主動暫停接單即不符合資格。中國人民大學勞動人事學院副教授喬慶梅指出，靈活就業者多為家庭主要經濟來源，一旦遭遇突發性收入中斷，缺乏失業金托底極易引發連鎖民生風險。多位專家呼吁，應盡快修訂《失業保險條例》，降低申領門檻、優化認定標準、簡化辦理流程，讓這項被譽為宏觀經濟‘減震器’的制度真正發揮穩定預期、保障基本生活的功能。

　　值得關注的是，職業傷害與生育保障領域近年取得實質性突破。人社部2022年推出的‘新職傷’制度，打破傳統工傷保險對勞動關系的依賴，采用‘按日參保、按單計費、平臺全額負擔’模式，截至2026年7月1日已在30個省份推廣，累計覆蓋近3000萬人，有效填補了重大職業傷害保障空白。與此同時，生育保險擴面步伐加快，繼江西、浙江、天津等地先行探索后，寧夏、江蘇、福建、海南等省份于2026年陸續將靈活就業人員納入保障范圍。盡管各地生育津貼計算口徑尚未統一（部分省份參照當地社平工資，部分依據個人繳費基數），導致待遇水平存在差異，但馮帥章認為，此類技術性問題可通過省級統籌與動態調整逐步彌合，不影響制度覆蓋的整體方向與價值取向。

　　面對新就業形態帶來的系統性挑戰，學界與實務界正形成日益清晰的共識：現有法律框架亟需結構性升級。當前‘勞動關系二分法’（即僅區分標準勞動關系與民事合同關系）已無法準確映射平臺用工的復雜現實，導致監管盲區與權益真空并存。為此，‘勞動三分法’構想被反復提及——在傳統雇員與完全獨立承包商之間，增設‘類雇員’或‘第三類勞動者’中間類別，為其配置梯度化、差異化的基本權益保障包。薛惠元強調，新就業形態在任務派發、報酬結算、過程監管、風險分擔等方面，與工業時代標準化用工存在根本性差異，僅靠零散修補舊法條款難以為繼。他主張，至少應制定一部行政法規層級的《新就業形態勞動者權益保障辦法》，從工時認定、收入保障、職業安全、社會保障、爭議解決等維度進行系統性制度供給，實現從‘被動適應’到‘主動引領’的治理轉型。

　　董保華坦言，盡管人社部、全國總工會等部門曾多次啟動《勞動法》修訂研討，但因其牽涉利益廣泛、協調難度巨大，始終未能進入立法程序。在勞動力市場二元格局日趨固化的當下，與其等待全局性修法，不如務實推進專項立法突破。多位受訪專家一致認為，保障2億靈活就業者的合法權益，不僅關系高質量充分就業目標的達成，更承載著維護社會公平正義、夯實民生安全網、促進代際和諧發展的深層使命。無論是修訂現行法律還是創設專門法規，其終極指向都應是構建一個‘有尊嚴的靈活性’——既不讓勞動者在算法裹挾中疲于奔命，也不讓制度剛性扼殺就業市場的蓬勃生機。而這，正是新時代勞動治理體系必須回應的根本命題。