五年降低17％，任務艱巨

日前，國務院印發《“十五五”碳達峰行動方案》，對“十五五”時期碳達峰工作作出部署。行動方案提出，到2030年，我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2025年降低17％，非化石能源消費占比達到25％，確保如期實現碳達峰目標。

要實現“十五五”碳達峰目標不僅需要技術攻堅，更涉及制度創新與變革，比如碳排放數據如何有效核算，如何分擔低碳轉型的成本等，這些問題的答案對于下一階段節能降碳至關重要。

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心戰略規劃研究部主任柴麒敏在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，2026年碳排放雙控的執行，正在重塑中國經濟社會發展的底層邏輯，開啟以“降碳”為核心的發展階段。

柴麒敏 圖/受訪者提供

“低垂的果實”基本摘完

《中國新聞周刊》： 對比前一階段，你認為“十五五”期間節能降碳的難點主要體現在哪里？

柴麒敏：“十四五”期間，我國二氧化碳排放強度和能耗強度持續下降，但碳強度和能耗強度是個相對的效率指標，越到后期每下降一個百分點所需的邊際成本和技術突破就越大。尤其是，“十四五”期間受國際地緣沖突、國內疫后經濟復蘇等復雜因素影響，能源消費出現了超預期增長，直接抬高了排放基數，使得“十五五”的削減任務不得不在一個更高的起點上展開。

實現目標的難點具體在于，我國能源結構以煤炭為主，產業結構中鋼鐵、水泥、石化等高耗能行業占比依然偏重，形成了較強的“碳鎖定”效應，這些深層次問題短期內難以扭轉。前期通過淘汰落后產能提高能效等“低垂的果實”基本摘完，后續需依賴綠氫、碳捕集利用與封存等前沿技術，但這些技術大多尚不成熟或成本過高。存量改造伴隨著高昂成本和利益博弈，成為制約降碳進程的最大“硬骨頭”。

與此同時，如何在保障能源安全和經濟可承受性的前提下推動綠色轉型，也需要平衡。我國城鎮化尚未完成，能源消費需求仍在剛性增長，新能源大規模并網在短期內仍需靈活性火電支撐，這都導致電力碳排放可能出現波動。新能源產業和人工智能等新基建帶來新的用電需求，經濟波動也可能引發部分高耗能行業排放階段性反彈。

《中國新聞周刊》：多個國家部委近日聯合印發《重點行業節能降碳改造攻堅三年行動計劃》，特別提及“攻堅”二字，你認為冶金、建材、石化、化工、火電等行業這一輪節能降碳改造面臨哪些難點？

柴麒敏：《重點行業節能降碳改造攻堅三年行動計劃》選擇在此時冠以“攻堅”二字，是因為目標緊迫且任務艱巨。冶金、建材、石化、化工、火電等行業在此次攻堅中面臨的首要共性難點是深度降碳技術的瓶頸。

首先，技術路線的顛覆性重構是最具潛力的增量來源，比如鋼鐵行業正從“高爐—轉爐”長流程向氫基直接還原等短流程轉型，用綠氫替代焦炭可理論上降低碳排放80％以上；水泥行業約60％的碳排放來自石灰石分解這一工藝過程，單純節能無法解決，必須依靠全氧燃燒耦合碳捕集等革命性技術。這些技術突破不再是“修修補補”，而是對傳統生產邏輯的根本性替代，過去依靠“末端治理”和簡單的節能技改已難以滿足要求。但是許多深度脫碳技術，如氫冶金、碳捕集等，尚不成熟或成本極高。在現有技術條件下，特別是水泥等行業，要實現深度降碳面臨巨大困難。

其次，這些行業的工藝裝備復雜度高，改造路徑需因企施策，投資巨大且回報周期長。對于一些正處于行業調整期的企業而言，資金壓力尤為突出。盡管國家明確提出按核定總投資20％的比例給予資金補助，但對于龐大的改造需求而言，政策激勵效應尚未完全釋放。

此外，大量存量的老舊設備使得改造過程異常艱難。以鋼鐵行業為例，部分地區仍留存大量中小高爐等老舊裝備。計劃已為這些落后產能設定了明確的技術紅線，例如要求1200立方米以下高爐、100噸以下轉爐等必須加快改造。這不僅是技術升級，也是對地方存量資產處置能力的考驗。

碳排放雙控，如何克服短板？

《中國新聞周刊》：2026年是全面實施碳排放雙控的第一年，如何理解實施碳排放雙控后，對節能減排進程的影響？

柴麒敏：2026年作為全面實施碳排放雙控的首年，其核心變化在于將“雙碳”目標從宏觀愿景轉化為與地方政府及企業主體轉型力度掛鉤的硬性約束。制度上，考核機制升級為黨政同責，碳排放總量和強度等核心指標直接關聯干部選拔任用與地方高質量發展評價，促進地方政府從被動應對轉向主動規劃綠色低碳轉型。

壓力的層層傳導也重塑了節能減排的實施路徑。比如一項重要突破是為新能源發展拓展了消納場景，新機制下使用風、光、核等非化石能源不再受能耗總量指標限制，徹底解決了“用綠電也占能耗指標”的舊有矛盾，將極大激勵各地優化能源結構。

《中國新聞周刊》：要避免碳排放雙控政策“名實分離”，當下最緊迫需要補齊的短板是什么？

柴麒敏：需建立一個全國統一、精準、可追溯且實時共享的碳排放數據基礎設施。這是“雙碳”統計基石，數據是所有后續政策，從目標分解、考核問責到碳市場交易、綠色金融支持的起點。如果數據不實、不準、不可比，整個制度體系就如同建在流沙上。

當前這一短板主要體現為核算能力不足導致“家底不清”。碳排放核算邊界復雜、技術門檻高，但基層普遍缺乏專業隊伍，部分地區甚至沒有編制完整的能源平衡表。地方執行差異與數據口徑不一進一步加劇了這一問題，區域發展階段差異使得各地對數據的理解、統計口徑和執行力度千差萬別，部分產業跨區域轉移還帶來了“數據搬家”現象，扭曲了全國一盤棋的減排目標。

《中國新聞周刊》：碳排放雙控的指標已經壓到各省份頭上，如何針對地方之間的差異設計考核目標，避免此前出現的地方造假或是沖刺目標的情況？

柴麒敏：這次目標制定不再沿用“自上而下”層層分解的硬性模式，而是采用“上下結合”的雙向磋商機制，引導地方根據自身稟賦“自下而上”提出目標。考核評價也明確要求綜合考慮各地區的主體功能定位、產業和能源結構、自然資源稟賦等因素，對達峰時間不作“一刀切”要求。同時，政策還提出會根據國內外形勢變化、自然氣候條件等客觀因素動態優化評價考核細則，保持調控彈性。

額外排放，誰來承擔？

《中國新聞周刊》：當前碳排放核算體系被認為更多關注“點源排放”而忽視“系統運行排放”，是否需要建立一個“全系統碳排放”核算框架？

柴麒敏：這種“點源視角”的局限在新能源高比例接入的背景下尤為突出，為消納波動性的風電、光伏，大量煤電機組不得不頻繁深度調峰，長期偏離其最優經濟負荷運行，導致單位供電煤耗顯著上升。

數據顯示，一臺300MW機組負荷從100％降至20％時，供電煤耗可能增加1.3至1.6倍。2024年全國火電碳排放強度甚至出現了同比提高0.24％的“逆升”，其直接原因正是煤電深度調峰。在傳統的點源核算框架下，這種因系統運行方式變化而額外增加的碳排放，很難被準確歸因和計量。

因此，在碳排放總量和強度雙控新政實施的新階段，在統計考核層面建立一個“全系統碳排放”核算框架確有必要。一個理想的框架不應止于計量單個電廠在某一時點的排放，而應能夠捕捉電力系統源網荷儲全環節的動態碳流，將因調峰火電產生的間接排放、跨區域電力交換帶來的碳責任轉移，以及設備全生命周期的碳排放等一并納入考量。

當然，建立這樣的核算框架面臨不小的現實挑戰。從靜態、單點的核算轉向動態、全系統的追蹤，對數據采集、模型構建和計算能力都提出了遠高于當前的要求。比如系統運行產生的額外排放，該由誰來承擔？是要求深度調峰的煤電企業，是受益于調峰服務的新能源發電方，還是用電側的用戶？這不僅是技術問題，更涉及制度設計和利益分配。

《中國新聞周刊》：很多“雙高”行業降碳時往往面臨成本無法疏導的問題，也就是市場難以承受產品的“綠色溢價”，你認為該如何更好疏導這部分成本？

柴麒敏：所謂“綠色溢價”很多時候表現為清潔能源與化石能源之間的成本差距。以氫能為例，當前綠氫制備成本受高電價影響，總成本超過20元/千克，而《關于開展氫能綜合應用試點工作的通知》政策目標則是到2030年將終端用氫均價降至25元/千克以下，力爭在部分優勢地區降至15元/千克左右。

新能源的高成本是綠色溢價的直接來源。以綠氫為例，其成本約六成來自電力。因此，降低綠電成本是首要突破口。隨著技術迭代，光伏、風電成本已大幅下降，若能通過“綠電直連”等政策讓制氫項目直接用上0.13元/千瓦時的低價綠電，綠氫成本可降至11.6元/千克。同時，還需解決綠氫生產地與消納地分離帶來的儲運成本問題，并破除將氫列為危化品的管理束縛，為產業發展松綁。

在降低新能源成本的同時，必須提升高碳活動的成本，讓綠色溢價變得“劃算”。全國碳市場是核心工具，通過碳排放配額交易，將企業排放的隱性成本顯性化。隨著碳市場擴容和碳價預期上漲，高碳企業成本增加，而低碳資產則因獲得“綠色溢價”而增值。同時，要建立配套的價值實現機制，如為綠氫等綠色產品建立可核證、可交易、可抵扣的碳減排憑證體系，打通其環境權益的變現渠道。

政策和金融可以起到橋梁作用。政策層面，應從單純的“補成本”轉向“創市場”，例如對使用綠色原料的產品給予差別化電價優惠，或設定可再生能源消費比例約束，創造對綠色產品的剛性需求。金融層面，轉型金融正成為精準支持高碳行業轉型的關鍵。通過可持續發展掛鉤貸款、轉型債券等創新產品，將融資成本與企業減碳成效掛鉤，為企業提供大規模、低成本的轉型資金。此外，設立國家低碳轉型基金等政策性工具，可為技術突破和市場培育提供長期資本。

發于2026.7.20總第1244期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：“十五五”減排的“硬骨頭”

記者：陳惟杉

（chenweishan@chinanews.com.cn）

編輯：閔杰