更好發揮政府債券作用

近年來，我國加大國債和地方政府債券發行力度，實施更加積極的財政政策，有力地增強了經濟發展動能，但也帶來了政府債務規模的較快增長。政府債務管理要在促發展與防風險之間取得平衡。“十五五”規劃綱要提出“加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制”，其中的關鍵是要用好募集來的資金，為經濟行穩致遠提供有力支撐。

促發展與防風險并不矛盾

衡量經濟發展的主要指標是國內生產總值（GDP）增長。衡量政府債務風險的主要指標是政府負債率，即政府債務余額與GDP的比值。只要新增債務可以明顯帶動GDP增長，促發展和防風險便均可實現。

我國政府債務較大比例用于發展經濟。發達國家的教訓表明，“寅吃卯糧”式的福利性支出和超前消費無法持續。與發達國家政府債務主要用于消費性支出不同，我國政府債務中較大比例用于投資性支出。2026年《政府工作報告》提出，今年擬安排中央預算內投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用于“兩重”建設，安排2000億元超長期特別國債資金支持大規模設備更新，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元。上述用于投資的資金共計6.155萬億元，與中央和地方政府債務限額增加額11.89萬億元之比約為51.8%。

我國主要問題是GDP增速趕不上政府債務增速。根據財政部數據，2025年，我國國債余額41.2萬億元，增長19.3%，地方政府債務余額54.8萬億元，增長15.3%，與之相比，我國2025年GDP為140.19萬億元，名義僅增長4%。2025年，我國中央和地方政府合計的負債率為68.5%。假設2026年我國債務增加額等于年初預算設定的債務限額增加額11.89萬億元，如果要保持2026年政府負債率不高于2025年水平，那么我國2026年名義GDP增速需要達到12.4%；如果2026年名義GDP增速為5%，那么我國2026年政府負債率會上升4.8個百分點。雖然我國政府債務較大比例用于可促進經濟增長的投資領域，但債務增長并沒有帶動經濟規模同比例增長，其中的主要問題是政府投資效率不高。

提升政府投資效率是關鍵

增量資本產出率（ICOR）是衡量投資效率的核心指標，指每新增1單位GDP所需的資本新增量，數值越高代表投資效率越低，可直觀解釋當前大量政府債務投資未能有效拉動經濟較快增長的現象。

我國投資效率處于歷史較低水平。利用全社會固定資產投資代表資本新增量，生產法GDP代表產出，計算我國歷年增量資本產出比指標。1993年，新增1單位GDP僅需0.95元投資，此后一路上漲至1999年的新增1單位GDP需要5.15元投資。2000年開始，投資效率振蕩上行，2007年時達到新增1單位GDP需要1.89元投資。2008年國際金融危機之后，投資效率整體呈下行趨勢，2025為新增1單位GDP需要9.68元投資，是2007年的5倍有余，多于1999年，投資效率處于歷史較低水平。

提高投資效率需要優化資金投向。企業謀發展，需要生產有市場需求的產品。同樣，宏觀經濟要想增長，就要進行能滿足需求的投資。改革開放以來，我國有很多成功案例。20世紀90年代上半葉，我國居民消費熱情高，但物資匱乏，為此我國對彩電、冰箱等家電開展大量投資，極大地滿足了當時的居民消費需求，投資效率很高，1992年至1996年GDP增長率均超過10%。再如，21世紀初，我國加入世界貿易組織后，對外經貿迎來大機遇，大量以出口為導向的內外資企業投資落地，投資效率持續升高，2003年至2007年GDP增長率均超過10%。與之相比，當前投資形成的供給與需求的匹配度不高，增加的供給沒有需求，有需求的領域供給不足，從而導致投資對經濟增長帶動不足，也就是投資效率偏低。

政府投資可以發揮積極作用。我國政府資金在投資領域具有很大話語權。2025年，中央預算內投資資金以及用于投資領域的超長期特別國債和地方政府專項債資金，共計6.135萬億元，約占當年全社會固定資產投資額49.1萬億元的12.5%。這里還需要考慮一些因素，包括政府資金通過政府和社會資本合作（PPP）模式等對民間投資產生撬動作用；全社會固定資產投資額中還包括銀行貸款等渠道獲得的融資，政府資金的介入更有利于投資項目獲得銀行貸款。可以看出，政府投資資金在我國固定資產投資中發揮了較大影響力。同時，政府投資資金作為財政政策發揮作用的重要手段，政策上的可控性較強。因此，解決我國投資效率不高問題，可以從政府投資資金使用上尋找突破口。

我國政府投資存在重規模輕效率問題。我國過去有很長一段時間處于短缺經濟之中，物資匱乏，大量行業面臨“供弱需強”的局面，需要投資的領域很多，投資效率很高。當時經濟基礎弱，資本匱乏且分散，投資本身是稀缺資源，各行業各地區通過條塊管理模式分配投資資源，由此形成了對投資規模的重視和競爭。隨著我國固定資本持續積累，生產能力不斷提升，部分制造業領域在20世紀90年代開始出現供給過剩。1997年，我國不得不開始考慮投資效率問題，開始了國企改革三年攻堅，推動企業兼并和破產，治理重復建設問題。此后，我國不斷經歷投資過熱、產能過剩、宏觀調控的周期，除一些制造業領域外，基礎設施、房地產等領域也陸續表現出“供強需弱”的特征，投資效率走低。當前，“重規模、輕效率”問題仍然存在，過度注重投資作為當期需求對GDP的一時拉動作用，對投資產生的未來供給是否有需求、是否有回報等長遠問題重視不夠，從而導致投資帶動GDP增長能力不足，政府債務率不斷攀升。

我國財政支出存在固化僵化問題。我國傳統預算編制主要沿用“基數+增長”模式，以部門上年度預算收支為基數適度增長，由此出現了“護盤子、守基數、爭資金”等現象，各項目資金分配存在“路徑依賴”，每年編制預算“只能多、不能少”，個別部門“要謀事、先要錢”。一些低效項目可以長期占用財政資金，甚至部分地區和部門為了保明年預算而“年底突擊花錢”。與此同時，一些具有明顯經濟和社會效益的項目卻面臨財政資金投入不足的難題，沒有把資金用在“刀刃”上。

要把資金使用放在更優先位置

加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制，大體上可以分為資金籌集和資金使用兩個相互聯系的部分。政府并不是為了舉債而舉債，要“以用定籌”，舉債的目的是通過資金運用實現經濟社會發展目標。因此，在構建政府債務管理長效機制過程中，要把資金使用放在更優先位置，在提升政府資金特別是政府投資資金使用效率上下功夫，優化政府投資方向和結構，促進經濟平穩健康發展。

提升政府投資效率的關鍵是以需求為引領，優化投資方向。宏觀需求分為消費、投資和凈出口，需求引領投資就是抓住三大需求中切實存在的需求點，發揮好政府投資資金的帶動作用，實現消費和投資、供給與需求的良性互動，推動經濟增長。從消費方面來看，我國教育、醫療、養老、文化等服務消費，特別是高質量服務消費需求旺盛，但供給相對不足，可以成為投資發力點。從投資方面看，投資本身即需求，可以帶動關聯領域投資，需要在政府投資撬動更多社會投資方面下功夫，政府用更少的錢，干更多的事。從凈出口方面看，加大關鍵核心技術領域投資力度，擴大對存在較大逆差的服務貿易領域的投資，實現投資與凈出口之間的良性互動。

通過投資優化供給結構，構建我國全球競爭新優勢。改革開放以來，我國加大制造業領域投資，取得全球競爭優勢，成為“世界工廠”。隨著傳統制造業發展面臨資源環境約束增強和要素稟賦優勢減弱，我國傳統發展模式面臨的挑戰越來越大，加之近年來外部形勢愈發復雜多變，我國需要轉向高質量發展，打造全球競爭新優勢。高技術產業、知識產權使用費、旅行、運輸、其他商業服務等，是我國貿易逆差的主要來源，是打造全球競爭新優勢的可行方向，我國可以加大相關領域投資力度，優化供給結構，提升新領域的全球競爭力。同時，通過投資方向匹配新需求，提升整體投資效率，推動經濟穩步增長。政府投資可以在其中發揮重要引導作用，一方面是政府資金的投入，另一方面是相關行業主管部門的配合，以及相應的體制機制改革。

科學合理界定政府投資范圍，更好帶動社會投資。要從政府與市場關系的高度，認識和界定政府投資范圍，堅持“有所為有所不為”。政府主導的投資，應主要集中在涉及國家安全、關系國計民生的領域。對于其他具有公共屬性的投資領域，如社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步等，可以采取政府和社會資本合作模式，通過持續推進體制機制改革創新，優化政府投入方式，提升政府資金使用效率。對于市場能有效配置資源的領域，政府要避免介入，為社會投資留出更多空間。

加大教育領域投資，推進教育強國建設。留學一直是我國服務貿易逆差的主要來源。當前，我國教育質量與國際先進水平還有差距，高等教育階段留學規模很大，甚至很多學生在中學階段便選擇出國留學。要持續加大教育領域投資力度，增加普通高中學位供給，有序擴大優質本科教育招生規模，提升人民群眾教育獲得感。加快建設中國特色、世界一流的大學和優勢學科，擴大研究生培養規模，穩步提高博士研究生占比，全面提高人才自主培養質量。擴大教育領域對外開放力度，高質量推進國際產學研合作，加強“留學中國”品牌和能力建設，吸引外國青年來華學習。

加大醫療領域投資，推動醫療服務高質量發展。當前，我國醫療服務供給特別是優質醫療服務供給不足，就醫體驗是居民抱怨最多的問題之一，居民境外就醫是我國服務貿易逆差的主要來源之一。要根據各級各類醫療機構功能定位，有針對性地加大投資力度，探索“商改醫”等新模式，支持公立醫院病房改造，提升人性化水平和體驗感，改善居民就醫條件。鼓勵醫療護理領域投資，支持醫療護理服務從零散化向標準化、規模化轉型。加大創新藥、醫療器械、“人工智能+醫療”等領域投資力度，充分利用科技手段，提升醫療服務水平，降低醫療服務費用。擴大外商獨資醫院開放試點，吸引境外患者來華就醫。

加強財政科學管理，管好用好財政資金。2025年和2026年《政府工作報告》都提到“深化零基預算改革”。要在預算編制時，不考慮以往預算安排基數，而是根據實際需求、財力狀況、事項輕重緩急等統籌核定支出預算，打破支出固化格局，增強預算安排適配性。加強財政科學管理，優化預算業務流程，健全支出標準，讓預算資金與政策取向、重點任務、使用績效相匹配，有效提升財政資金配置效率和使用效益。深化基礎設施投融資體制改革，通過規范實施政府和社會資本合作新機制，更好利用財政資源，提升政府投資效率。拓展財政科學管理覆蓋面，將效率考量納入財政支出全過程，橫向到邊、縱向到底，貫穿從中央到地方，從財政部門到各支出部門和預算單位的全流程各方面。充分利用好信息化、數字化、智能化技術手段，技術賦能財政科學管理，提升財政決策和管理的科學性。

（中國國際經濟交流中心副研究員 孫曉濤）